Violencia sexual relacionada con los conflictos - Informe del Secretario General (S/2022/272)

I. Introducción

1. El presente informe, que abarca el período comprendido entre enero y diciembre de 2021, se preparó de conformidad con la resolución 2467 (2019) del Consejo de Seguridad, en la que el Consejo me solicitó que le presentara informes anuales sobre la aplicación de las resoluciones 1820 (2008), 1888 (2009), 1960 (2010), 2106 (2013) y 2467 (2019) y que recomendara medidas estratégicas.

2. En 2021, el hecho de que se siguiera recurriendo a medios militares en vez de diplomáticos y políticos provocó desplazamientos de considerables proporciones, que expusieron a los civiles a un nivel mucho mayor de violencia sexual. Entre otros factores que también agravaron la violencia sexual generalizada y sistemática relacionada con los conflictos, incluso en medio de una pandemia, cabe citar la creciente desigualdad, la mayor militarización, la reducción del espacio cívico y la circulación ilícita de armas pequeñas y armas ligeras. Otra novedad preocupante f ue la serie de golpes de Estado que afectó a varios países incluidos en el presente informe. Los grupos terroristas y las redes delictivas transnacionales siguieron desestabilizando algunos de los contextos más frágiles, empleando, entre otras, la violencia sexual como táctica. En algunas situaciones, en el discurso público, incluso en las plataformas digitales, fueron patentes el discurso de odio y la incitación a la violencia por razón de género. Las mujeres que trabajan en la consolidación de la paz y defienden los derechos humanos fueron muchas veces un blanco específico de la violencia sexual y el acoso como forma de represalia con el fin de excluirlas de la vida pública. También fueron objeto de represalias e intimidación los activistas y las personas que trabajan para visibilizar la difícil situación de los supervivientes de la violencia sexual relacionada con los conflictos, defender sus derechos y ayudarlos a que accedan a la justicia y a los servicios. La violencia sexual obstaculizó aún más las actividades de subsistencia de las mujeres, en contextos en que las perturbaciones económicas y la pobreza se vieron agravadas por los conflictos prolongados y las restricciones impuestas con la pandemia. Estas tendencias surgieron en un momento en que la crisis mundial de salud pública derivada de la enfermedad por coronavirus (COVID-19) ya había reducido el acceso humanitario y hecho que los recursos destinados a los servicios vitales de atención ante la violencia de género se asignaran a otros fines, lo que había afectado muchísimo a las supervivientes, en particular las mujeres y las niñas desplazadas. El gasto militar superó la inversión en atención sanitaria relacionada con la pandemia en ciertos países que se encontraban en una situación de fragilidad o conflicto (véase S/2021/827).

3. La intersección de las crisis humanitaria, política y de seguridad exacerbó las causas originarias de la violencia sexual relacionada con los conflictos, como la militarización, la proliferación de armas, la impunidad, el colapso institucional, la desigualdad estructural de género y las normas sociales nocivas. La protección es la base de la participación plena, igualitaria y significativa de las mujeres en los procesos políticos, sociales y económicos, que a su vez es fundamental para poner fin a la violencia sexual relacionada con los conflictos y evitar que se repita. De hecho, las mujeres y las niñas tienen que poder participar sin riesgo alguno en todos los procesos en los que se tomen decisiones relativas a la paz y la seguridad, como sugerí en la propuesta que hice en Nuestra Agenda Común (A/75/982) de formular una nueva agenda de paz, en la que también se piden más inversiones en prevención.

4. En el presente informe, por “violencia sexual relacionada con los conflictos” se entiende la violación, la esclavitud sexual, la prostitución forzada, el embarazo forzado, el aborto forzado, la esterilización forzada, el matrimonio forzado y todas las demás formas de violencia sexual de gravedad comparable que se perpetran contra mujeres, hombres, niñas o niños y que tienen una vinculación directa o indirecta con el conflicto. Ese vínculo puede evidenciarse en el perfil del agresor, que por lo general pertenece a un grupo armado estatal o no estatal, incluidos los que las Naciones Unidas han designado grupos terroristas; el perfil de la víctima, que con frecuencia pertenece o se cree que pertenece a una minoría política, étnica o religiosa perseguida, o a quien se agrede por su orientación sexual o identidad de género real o aparente; un clima de impunidad, que generalmente está relacionado con el colapso del Estado; las consecuencias transfronterizas, como el desplazamiento o la trata; o el incumplimiento de las disposiciones de un acuerdo de alto el fuego. El término también abarca la trata de personas con fines de violencia o explotación sexuales en situaciones de conflicto.

5. Si bien son muchas las comunidades afectadas por la amenaza, la existencia o el legado de la violencia sexual relacionada con los conflictos, el presente informe se centra en los países sobre los cuales se dispone de información verificada por las Naciones Unidas. Debe leerse junto con mis 12 informes anteriores, que han ido dando justificación para incluir a 49 partes en una lista (véase el anexo). La mayoría de esas partes son agentes no estatales, varios de los cuales han sido designados grupos terroristas según la lista de sanciones del Comité del Consejo de Seguridad dimanante de las resoluciones 1267 (1999), 1989 (2011) y 2253 (2015) relativas al Estado Islámico en el Iraq y el Levante (Dáesh), Al-Qaida y las personas, grupos, empresas y entidades asociados. Las fuerzas militares y de policía nacionales que figuran en la lista tienen la obligación de contraer compromisos y adoptar planes de acción específicos con plazos precisos para subsanar las violaciones y tienen prohibido participar en operaciones de paz de las Naciones Unidas. Para que se las suprima de la lista, es fundamental que cumplan efectivamente los compromisos, en particular el cese de las violaciones. También se exige a los grupos armados no estatales que pongan en práctica planes de acción para prevenir la violencia sexual y hacerle frente de conformidad con el derecho internacional humanitario y las resoluciones pertinentes del Consejo de Seguridad.

6. Gracias a la presencia de asesores de protección de las mujeres, que se encargan de convocar los arreglos de vigilancia, análisis y notificación de casos de violencia sexual relacionada con los conflictos sobre el terreno, se ha podido obtener información más oportuna, precisa y fiable y superar así la escasez de datos que suele utilizarse de pretexto para la inacción. Para ampliar la base empírica se necesitan recursos y una determinación política sostenidos. Hasta la fecha, el Consejo de Seguridad ha pedido que se emplearan asesores de protección de las mujeres cuando autorizó o renovó el mandato de nueve operaciones de paz. En total, cuatro misiones de mantenimiento de la paz cuyo mandato tiene que ver con la violencia sexual relacionada con los conflictos han establecido arreglos de vigilancia e incorporado en su marco de protección indicadores de alerta temprana de ese tipo de violencia. También han establecido esos arreglos cuatro misiones políticas especiales. Aunque destinar asesores de protección de las mujeres a tiempo es una prioridad que goza de amplio respaldo, el nivel de recursos humanos y presupuestarios no es proporcional aún a la magnitud del problema. Además, el Consejo de Seguridad solicitó, en su resolución 2467 (2019), que se envíe a estos asesores a las oficinas de los coordinadores residentes y de asuntos humanitarios que trabajan en situaciones preocupantes. También está previsto que se envíe a estos asesores a los centros regionales de las Naciones Unidas donde lo exija la dinámica transfronteriza. En noviembre, el Grupo Oficioso de Expertos sobre las Mujeres y la Paz y la Seguridad se reunió con mi Representante Especial sobre la Violencia Sexual en los Conflictos y cuatro asesores superiores de protección de las mujeres a fin de analizar estrategias para promover la implementación del mandato. En esta reunión, las Naciones Unidas recomendaron, entre otras medidas, que se integraran esos puestos en los presupuestos anuales de las operaciones de paz de las Naciones Unidas, especialmente en los procesos de transición, en consonancia con la resolución 2594 (2021) del Consejo, y que se celebrara una reunión anual del Grupo Oficioso de Expertos centrada en la violencia sexual relacionada con los conflictos (véase S/2021/1012). Además, se convocó en noviembre un retiro estratégico de asesores de protección de las mujeres, del que surgió una nueva comunidad de práctica para fortalecer la capacidad y el intercambio de información.

7. A fin de promover la coordinación eficaz, la red Acción de las Naciones Unidas contra la Violencia Sexual en los Conflictos aúna las iniciativas de 21 entidades del sistema de las Naciones Unidas con el objetivo de prevenir la violencia sexual relacionada con los conflictos, atender las necesidades de los supervivientes y aumentar la rendición de cuentas. Es el foro principal mediante el cual mi Representante Especial sobre la Violencia Sexual en los Conflictos promueve la cooperación y la coherencia entre los agentes pertinentes, de acuerdo con el principio “Unidos en la Acción”. También presta apoyo estratégico a los países a través d el fondo fiduciario multipartito para la violencia sexual relacionada con los conflictos. Los programas que financia este fondo promueven el enfoque centrado en los supervivientes que se describe en la resolución 2467 (2019) del Consejo. Entre 2009 y 2021, se financiaron 53 proyectos en 17 países afectados por distintos conflictos, así como varias iniciativas regionales y mundiales. En 2021, la red facilitó fondos para contratar proveedores de servicios que respondieran a la violencia sexual y de género en el Iraq, Jordania y el Líbano a fin de resolver dificultades relacionadas con la pandemia de COVID-19. También empezó a desarrollar un marco de prevención para guiar la labor a nivel de todo el sistema. Además, puso en marcha una evaluación de los arreglos de vigilancia, análisis y notificación que pidió el Consejo de Seguridad en su resolución 1960 (2010) con el objetivo de consolidar la reunión y el análisis de datos para activar la alerta temprana y ayudar a fundamentar la programación centrada en los supervivientes. En septiembre de 2021, organizó una mesa redonda de donantes a la que asistieron más de 20 Estados Miembros y en la que se pidió financiación previsible y sostenida. Para 2026, aspira a recaudar 100 millones de dólares destinados al fondo fiduciario multipartito.

8. En 2021, el Equipo de Expertos sobre el Estado de Derecho y la Violencia Sexual en los Conflictos, conforme al mandato que se le confirió en la resolución 1888 (2009) del Consejo de Seguridad, siguió ayudando a las autoridades nacionales a fortalecer las instituciones del estado de derecho para aumentar la rendición de cuentas por los actos de violencia sexual relacionada con los conflictos. Desde que se creó, ha trabajado en 14 entornos afectados por distintos conflictos, dando seguimiento a los compromisos políticos de alto nivel de mi Representante Especial y con el consentimiento de los Estados afectados. Pese a las dificultades ocasionadas por la pandemia, siguió logrando avances en varios entornos. En la República Centroafricana, en colaboración con la Misión Multidimensional Integrada de Estabilización de las Naciones Unidas en la República Centroafricana (MINUSCA), finalizó un informe diagnóstico sobre la respuesta judicial a la violencia sexual relacionada con el conflicto en el que se especifican los problemas que siguen teniendo las fuerzas del orden, los tribunales nacionales y el Tribunal Penal Especial para investigar y enjuiciar estos delitos; el informe fue aprobado por las autoridades y será la base de una hoja de ruta nacional sobre la lucha contra la impunidad. En la República Democrática del Congo, llevó adelante una misión técnica centrada en la reparación a las víctimas en apoyo de las iniciativas de las autoridades por promover legislación conexa. También se valió de un experto para evaluar los casos penales pendientes y las enseñanzas extraídas del juicio de Ntabo Ntaberi Sheka con representantes militares, judiciales y de la sociedad civil, así como con asociados de las Naciones Unidas. Además, el Equipo y el componente de policía de la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo (MONUSCO) dieron apoyo a la Policía Nacional Congolesa para que aplicara su plan de acción de lucha contra la violencia sexual y creara una oficina encargada de las cuestiones de género en diez comisarías de policía de las provincias del e ste. Tras el golpe de Estado que tuvo lugar en Guinea en septiembre de 2021, el Equipo siguió abogando por la rendición de cuentas en relación con los sucesos del 28 de septiembre de 2009, en concreto por que se agilizaran los juicios, se exigieran cuentas a los autores y se hiciera justicia por las víctimas y se les ofreciera reparación. En el Iraq, trabajó con distintos asociados para ayudar a ultimar la Ley de Apoyo a las Supervivientes Yazidíes (2021) y sus reglamentos asegurándose de que se adoptara un criterio más inclusivo. En Malí, organizó un taller centrado en la rendición de cuentas por las violaciones presuntamente cometidas por grupos armados, entre ellos grupos terroristas, durante el conflicto de 2012-2013, que reunió a jueces, altas autoridades judiciales y políticas y organizaciones de la sociedad civil que representaban a las víctimas; gracias a él, las autoridades judiciales nacionales dieron prioridad a tres casos que representan a más de 140 víctimas. En Sudán del Sur, el Equipo y las Naciones Unidas facilitaron la finalización de un plan de acción para las fuerzas armadas sobre la lucha contra la violencia sexual relacionada con el Conflicto, lo que contribuyó a las iniciativas del Gobierno por emprender reformas institucionales y mejorar la conducta de las fuerzas armadas. Asimismo, el Equipo, en colaboración con la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito y el mundo académico, coorganizó un curso titulado “Dimensiones de género y derechos de las mujeres en el terrorismo”.

9. Consciente de que los actos de violencia sexual relacionada con los conflictos que cometen las partes en conflicto se diferencian de la explotación y los abusos sexuales que sigue cometiendo el personal de las Naciones Unidas en entornos operacionales complejos, reitero mi empeño en mejorar la forma en que la Organización previene esas conductas y responde a ellas. En mi informe sobre las medidas especiales de protección contra la explotación y los abusos sexuales (A/76/702) presenté información sobre las actividades encaminadas a fortalecer la respuesta de todo el sistema y velar por la plena aplicación de la política de tolerancia cero.