Rapport spécial No 17/2021 : Coopération de l'UE avec les pays tiers en matière de réadmission : des actions pertinentes, mais peu de résultats

Retour des migrants en situation irrégulière: la coopération avec les pays tiers manque d'efficacité

Selon un rapport spécial publié par la Cour des comptes européenne, la coopération de l'UE avec les pays tiers a manqué d'efficacité pour garantir le retour, dans leur pays d'origine, des migrants qui séjournent de manière irrégulière sur le territoire de l'Union. Au cours de la période 2015-2020, les négociations d'accords de réadmission menées par l'UE avec des pays tiers n'ont guère progressé. En outre, les actions entreprises par l'UE ont été trop fragmentées pour faire en sorte que les pays tiers s'acquittent de leurs obligations en matière de réadmission.

Chaque année depuis 2008, environ un demi-million de citoyens de pays tiers reçoivent l'ordre de quitter le territoire de l'Union parce qu'ils y sont entrés ou y séjournent sans autorisation. Pourtant, moins d'un sur cinq rentre effectivement dans son pays d'origine situé hors d'Europe. Le faible nombre de retours de migrants en situation irrégulière s'explique notamment par la coopération difficile avec leurs pays d'origine. L'UE a déjà conclu 18 accords de réadmission juridiquement contraignants et ouvert officiellement des discussions avec six autres pays. Elle a aussi négocié récemment six arrangements juridiquement non contraignants en matière de retour et de réadmission.

«Nous attendons de notre audit qu'il alimente le débat autour du nouveau pacte sur la migration et l'asile de l'UE, parce qu'une politique de réadmission efficace et bien gérée constitue une composante essentielle de toute politique migratoire globale», a déclaré M. Leo Brincat, le Membre de la Cour des comptes européenne responsable du rapport. «Pourtant, en l'état, le système de retour de l'UE pâtit d'un manque d'efficacité tel, qu'il produit l'effet inverse de celui escompté: il encourage plus qu'il ne décourage la migration irrégulière.»

Si l'UE a certes ouvert officiellement un dialogue et des négociations avec les pays dont sont originaires le plus grand nombre de migrants en situation irrégulière non renvoyés, les auditeurs dressent un bilan en demi-teinte pour la période 2015-2020.

Des points de friction persistants viennent souvent mettre en péril les négociations d'accords de réadmission de l'UE (ARUE). C'est le cas de l'inclusion obligatoire de la clause relative aux ressortissants de pays tiers, fréquemment rejetée par les pays extérieurs à l'UE. À l'inverse, les négociations d'arrangements de réadmission juridiquement non contraignants rencontrent un plus vif succès, principalement grâce au caractère plus souple et plus modulable de leur contenu.

Le rapport d'audit met en évidence une autre faiblesse: le manque de synergie au sein de l'UE elle-même. Elle ne parle pas toujours «d'une seule voix» aux pays tiers, et la Commission européenne n'a pas toujours associé les États membres clés au processus de négociation en vue de le faciliter. Certains pays tiers ne voient donc pas l'intérêt d'opter pour un ARUE plutôt que pour une coopération bilatérale, en particulier si les accords bilatéraux sont plus à leur avantage. Pourtant, lorsque les États membres ont adopté des positions communes, cela s'est révélé bénéfique pour débloquer des négociations ou conclure des arrangements de réadmission.

Par ailleurs, les auditeurs constatent des avancées insuffisantes sur le terrain des mesures destinées à inciter les pays tiers à s'acquitter de leurs obligations de réadmission. La Commission a fait un usage efficace de l'assistance financière en faveur de projets de soutien au développement, à la réintégration et au renforcement des capacités. Mais elle a eu du mal à utiliser d'autres politiques pour faire avancer efficacement les négociations, même en présence de liens politiques et économiques très forts. Parmi les nombreux outils dont dispose l'UE, un seul a donné des résultats tangibles, selon les auditeurs: sa politique des visas, dont les dispositions révisées peuvent contribuer à encourager les pays tiers à coopérer en matière de réadmission.

Parallèlement, l'UE s'est efforcée d'aider les États membres à améliorer la coopération pratique en matière de retour et de réadmission, notamment en créant des réseaux qui ont réussi à mutualiser les ressources nationales et en renforçant le soutien de Frontex aux opérations de retour et aux activités préalables au retour. Dans l'ensemble, ces actions ont été pertinentes. Mais leur impact reste inconnu du fait des nombreuses lacunes dans les données dont dispose l'UE sur la coopération en matière de retour et de réadmission. Ces données sont en effet incomplètes et pas entièrement comparables d'un État membre à l'autre.

Informations générales

L'audit a porté sur la période allant de 2015, date à laquelle la Commission européenne a lancé le plan d'action en matière de retour, à mi-2020. Les ARUE sont conclus entre l'UE et des pays tiers. Ils prévalent sur les accords de réadmission bilatéraux conclus par les différents États membres de l'UE. Depuis 2016, la Commission s'est attachée à mettre en place des mécanismes de coopération pratiques avec les pays tiers (à savoir des arrangements juridiquement non contraignants en matière de retour et de réadmission).

Le rapport spécial n° 17/2021 intitulé «Coopération de l'UE avec les pays tiers en matière de réadmission: des actions pertinentes, mais peu de résultats» est disponible dans 23 langues de l'UE sur le site internet de la Cour (eca.europa.eu).

La Cour a récemment publié un rapport sur la performance de Frontex et un autre sur la gestion, par l'UE, de la migration. Elle publiera aussi avant la fin du mois un rapport sur les actions menées par Europol pour lutter contre le trafic de migrants.

La Cour des comptes européenne présente ses rapports spéciaux au Parlement européen et au Conseil de l'UE, ainsi qu'à d'autres parties intéressées telles que les parlements nationaux, les acteurs de l'industrie et des représentants de la société civile. La grande majorité des recommandations formulées dans les rapports sont mises en œuvre.

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