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Le rôle de la protection sociale dans l'élimination du travail des enfants : Examen des données probantes et implications politiques

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Résumé

Le travail des enfants à la croisée des chemins

Début 2020, un enfant sur dix âgé de cinq ans et plus était concerné par le travail des enfants à travers le monde, soit environ 160 millions d’enfants – 63 millions de filles et 97 millions de garçons. Bien que la lutte contre le travail des enfants ait connu d’importantes avancées au cours des deux dernières décennies, les dernières données montrent qu’au niveau mondial, elle est au point mort depuis 2016 (BIT et UNICEF 2021).

Les estimations mondiales masquent des progrès inégaux selon les régions sur les 20 dernières années: les régions Asie-Pacifique et Amérique latine et Caraïbes affichent globalement une réduction régulière des taux, tandis que ces derniers ont effectivement augmenté en Afrique subsaharienne à partir de 2012. Même si l’on constate des variations importantes entre les pays au sein de chaque région, les enfants astreints au travail des enfants sont aujourd’hui plus nombreux en Afrique subsaharienne que dans tout le reste du monde.

Les données factuelles disponibles par tranche d’âge montrent que les conséquences sont plus lourdes pour les enfants âgés de cinq à onze ans, pour lesquels les taux de travail des enfants ont effectivement augmenté, tandis qu’une baisse régulière a été enregistrée pour les enfants de 12 ans et plus. Les filles s’en sortent mieux que les garçons, pour qui les chiffres ont baissé plus lentement au fil du temps, et se sont même inversés pour enregistrer une hausse globale ces dernières années (BIT et UNICEF 2021).

Les tendances susmentionnées portent atteinte aux droits, au bien-être et au développement des enfants, et sapent les efforts déployés dans le cadre des objectifs de développement durable et d’autres mécanismes conçus pour éradiquer le travail des enfants.

De surcroît, ces tendances ont été observées avant le début de la crise de la COVID-19, qui a exposé des millions d’enfants supplémentaires au risque de travail des enfants. On estime qu’en l’absence de stratégies d’atténuation, le nombre d’enfants astreints au travail des enfants pourrait augmenter de 8,9 millions d’ici à la fin de 2022, en raison d’une hausse de la pauvreté et de la vulnérabilité (BIT et UNICEF 2021).

Des systèmes de protection sociale solides sont nécessaires pour réduire et, à terme, éliminer le travail des enfants

En réduisant le risque de pauvreté et la vulnérabilité des familles ainsi qu’en soutenant les moyens de subsistance et la scolarisation, entre autres choses, les systèmes publics de protection sociale jouent un rôle essentiel dans la lutte visant à prévenir et éliminer le travail des enfants (BIT 2013; BIT et UNICEF 2019 et 2021, Dammert et al. 2018; De Hoop et Rosati 2014a).

Ces dernières années, de nombreux pays ont considérablement amélioré leur couverture, en renforçant leurs systèmes de protection sociale et en instaurant des socles de protection sociale efficaces, ce qui est une bonne nouvelle (BIT 2021d). Néanmoins, la couverture demeure trop faible au niveau mondial: en 2020, moins de la moitié de la population mondiale bénéficiait effectivement d’au moins une prestation de protection sociale, ce qui veut dire que plus de quatre milliards de personnes ne disposaient d’aucune protection. La couverture de la protection sociale, globalement alignée sur les niveaux de revenu, varie grandement selon les régions (voir la section 1.3).

Fait important au regard du travail des enfants dans le monde, la grande majorité des enfants de moins de 15 ans – 73,6 pour cent ou 1,5 milliard d’enfants au total – ne bénéficie d’aucune allocation familiale (BIT, 2021d). Dans de nombreux cas, les programmes ne sont pas conçus pour bénéficier directement aux enfants ou répondre spécifiquement au risque de travail des enfants. Par ailleurs, lorsque d’autres prestations sont disponibles, elles sont souvent inadéquates, non exhaustives et peu adaptées aux enfants, et dans bien des cas la qualité de service est loin d’être satisfaisante.

Aux limites de couverture et de qualité de service vient s’ajouter un sous-investissement d’investissement dans la protection sociale. Avant la pandémie, les pays à faible revenu et les pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure consacraient respectivement 1,1 et 2,5 pour cent de leur PIB à la protection sociale (hors soins de santé), contre 8 pour cent dans les pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure et 16,4 pour cent dans les pays à revenu élevé. Les pays consacrent en moyenne 12,9 pour cent de leur PIB à la protection sociale, et les dépenses consacrées aux enfants ne représentent que 1,1 pour cent (BIT 2021d). Dans la mesure où les enfants représentent 28 pour cent de la population mondiale, il est évident que le niveau des dépenses de protection sociale spécifiques aux enfants est trop faible. Combler ce «déficit de financement» pour les enfants, afin de garantir au moins des prestations minimales à chacun, devrait être une priorité, et cela aurait probablement d’importantes répercussions également sur le travail des enfants.

La nécessité d’accéder aux soins de santé, aux prestations de maladie et de chômage ainsi qu’aux politiques de soins et d’aide à la famille est devenue particulièrement impérieuse après le déclenchement de la pandémie de COVID-19, et 2020 a été marquée par la plus importante mobilisation de mesures gouvernementales de protection sociale jamais observée (Gentilini et al. 2022; BIT 2021c, 2021d). Le BIT a estimé qu’en élargissant la protection sociale pour apporter une réponse appropriée à la crise de la COVID-19, il serait possible de réduire le nombre d’enfants astreints au travail des enfants de 15,1 millions entre 2020 et 2022 (BIT et UNICEF 2021).

Cependant, dans l’ensemble, les mesures de protection sociale prises face à la COVID-19 ont peu tenu compte des besoins des familles avec enfants. Dans les pays à revenu élevé ou intermédiaire, les plans de relance publics n’ont guère prévu de mesures de protection sociale spécifiques aux enfants et étaient plutôt axés sur les aides aux entreprises et les dispositifs de protection des emplois, excluant souvent les ménages dépourvus d’emplois sûrs et formels (Richardson et al 2020a, 2020b). D’ailleurs, le soutien apporté aux groupes vulnérables dans le cadre des mesures de réponse à la COVID-19 a été globalement critiqué par le Rapporteur spécial des Nations Unies sur l’extrême pauvreté, qui l’a jugé inadapté, à court terme, réactif et inattentif aux réalités des populations pauvres (De Schutter 2020).

Pour renforcer les systèmes de protection sociale en vue de la réduction et de l’élimination du travail des enfants, le présent rapport recommande ce qui suit:

  • En priorité, combler les lacunes grandissantes de couverture de la protection sociale des enfants en favorisant des systèmes de protection sociale inclusifs, et instaurer des financements durables et équitables à cette fin. Cela pourrait se faire en priorisant les allocations familiales et en élargissant la protection sociale pour inclure les deux milliards de travailleurs informels, ce qui favoriserait leur transition vers l’économie formelle. La formalisation est une étape essentielle pour la viabilité des systèmes d’imposition et de transferts.

  • Établir des systèmes de protection sociale sans attendre les progrès de développement – de tels systèmes sont indispensables au développement. La complémentarité de programmes spécifiques de protection sociale au sein d’un système est déterminante pour les efforts globaux de lutte contre les facteurs de vulnérabilité des ménages face au travail des enfants tout au long de la vie. C’est également vrai en ce qui concerne la protection sociale intersectorielle et intégrée des enfants. Aucun programme unique n’est suffisant.

  • À l’appui des efforts d’établissement des systèmes, les décideurs peuvent utiliser les engagements de politique internationale existants concernant la protection sociale universelle afin d’instaurer un consensus politique pour agir. Les engagements et cadres préexistants, y compris le Programme et les objectifs de développement durable (ODD) et le solide consensus politique tripartite établi par la Conférence internationale du Travail, offrent cette possibilité.

L’importance des caractéristiques de conception des politiques de protection sociale

La protection sociale peut être un outil puissant de lutte contre le travail des enfants, mais elle ne permet pas systématiquement de le réduire. Par exemple, l’accès à des prestations en espèces peut faire baisser la demande de travail des enfants et augmenter l’investissement des ménages dans l’éducation des enfants, mais ces transferts peuvent aussi pousser les ménages à investir dans des biens de production comme du bétail ou des intrants agricoles, ce qui peut faire grimper la demande de travail des enfants. C’est l’augmentation des activités économiques des ménages qui peut conduire les enfants à travailler, parfois dans des conditions dangereuses, en particulier si les ménages n’ont pas les moyens d’utiliser des technologies permettant d’économiser la main d’œuvre ou d’embaucher des travailleurs adultes.

Pour s’assurer que les investissements productifs des familles n’entraînent pas une augmentation du travail des enfants, les caractéristiques de conception des programmes de protection sociale sont importantes. Le montant, la régularité et la prévisibilité des transferts ainsi que la durée des versements sont autant d’éléments qui déterminent l’incidence de la protection sociale sur le travail des enfants. En outre, étant donné que le travail des enfants est également influencé par la législation nationale et les capacités d’application en la matière, les normes sociales, les infrastructures et marchés locaux, ainsi que l’accès à l’éducation et la qualité de l’enseignement, les programmes doivent être conçus en tenant compte des caractéristiques contextuelles pour pouvoir efficacement réduire le travail des enfants. D’une manière générale, il est nécessaire d’associer des politiques économiques, sociales et éducatives (soutenues par une législation nationale et des moyens d’application appropriés) afin de proposer aux familles et aux enfants des alternatives viables et durables au travail des enfants (Thévenon et Edmonds 2019).

Pour renforcer la conception des programmes de protection sociale en vue de la réduction et de l’élimination du travail des enfants, y compris ses pires formes, le présent rapport recommande ce qui suit:

  • Recourir à des programmes de protection sociale universelle inclusifs, qui permettent d’accroître la couverture et la perception des prestations en limitant les erreurs d’exclusion, en réduisant la stigmatisation et le sentiment de honte et en facilitant les procédures, et de diminuer ainsi les obstacles en matière de coûts de transaction et d’opportunité.

  • Appliquer des plans adaptés aux enfants qui tiennent compte des implications potentielles sur le plan du travail des enfants, dans les différents secteurs concernés par ce fléau. Cela peut englober des actions de sensibilisation aux droits des enfants ou d’information sur les dangers associés au travail des enfants. La diffusion de messages positifs sur l’importance de privilégier l’éducation au travail peut également faire la différence.

  • Garantir à la fois l’adéquation et la prévisibilité des prestations de protection sociale. C’est essentiel si l’on veut générer des effets bénéfiques sur le travail des enfants. La définition du niveau approprié des prestations implique de prendre en considération la taille du ménage et le nombre d’enfants, d’adapter le montant des transferts en fonction du contexte, par exemple selon les prix et salaires locaux, et de réviser ce montant pour tenir compte de l’inflation. Des versements réguliers permettent d’obtenir des revenus prévisibles et facilitent la prise de décisions à plus long terme, notamment sur les investissements productifs, et assurent ainsi l’avenir, y compris celui des enfants exposés au risque de travail des enfants.

  • Combiner les programmes de protection sociale à des interventions complémentaires dotées de ressources suffisantes dans les secteurs de l’éducation et de la santé. Cela est particulièrement important en cas d’urgence humanitaire, dans les situations où les services sont insuffisants ou lorsque l’offre ne parvient pas à satisfaire la demande. Par exemple, si les infrastructures scolaires sont inexistantes ou de mauvaise qualité, les ménages peuvent ne pas être suffisamment encouragés à investir les prestations en espèces dans l’éducation.

Que contient le présent rapport?

Le présent rapport étudie les voies par lesquelles la protection sociale peut influer sur le travail des enfants et évalue le rôle des caractéristiques des programmes liées à la conception et au contexte. Pour ce faire, il actualise et développe les précédents travaux menés par le BIT dans ce domaine (BIT 2013), s’appuie sur les examens systématiques récents (Bastagli et al. 2019; Dammert et al. 2018) et mène de nouvelles recherches sur les évaluations d’impact de la protection sociale sur le travail des enfants sur la période 2010-2022.

Étant donné que toutes les formes de protection sociale peuvent avoir une incidence sur le travail des enfants (même lorsqu’elles ne visent pas explicitement à réduire le travail des enfants), le présent rapport examine des programmes allant au-delà des allocations familiales pour inclure la protection sociale accordée aux personnes s’occupant d’enfants (adultes en âge de travailler et personnes âgées), comme les indemnités de chômage ou les pensions. Pour mieux comprendre l’importance des caractéristiques de conception, le rapport examine et compare différents types de programmes de protection sociale – régimes non contributifs financés par l’impôt, régimes contributifs, politiques du marché du travail pour les personnes s’occupant d’enfants, services sociaux et programmes de protection sociale intégrés associant prestations en espèces et services (programmes de transferts en espèces «plus»).

La section 1 examine plus en détail les tendances en matière de travail des enfants et les politiques de protection sociale au niveau mondial. La section 2 présente un résumé des données factuelles sur les politiques de protection sociale par type, ainsi que leur incidence sur le travail des enfants. La section 3 conclut en détaillant les implications politiques et les recommandations en matière de recherche.