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El papel de la protección social en la eliminación del trabajo infantil: Examen de datos empíricos y repercusiones políticas

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Resumen ejecutivo

El trabajo infantil está en la encrucijada

A principios de 2020, uno de cada diez niños de 5 años de edad o más estaban en situación de trabajo infantil en todo el mundo – lo que equivale a aproximadamente 160 millones de niños, o a 63 millones de niñas y 97 millones de niños. A pesar de los considerables progresos realizados en la lucha contra el trabajo infantil en los dos últimos decenios, los datos más recientes revelan que, a nivel mundial, la lucha contra el trabajo infantil se ha estancado desde 2016 (OIT y UNICEF 2021).

Las estimaciones mundiales muestran un progreso desigual entre las regiones en los últimos 20 años; así pues, las regiones de Asia y el Pacífico y de América Latina y el Caribe registran una reducción general constante del trabajo infantil, mientras que en África Subsahariana se ha observado un incremento desde 2012. Aunque existen variaciones significativas entre los países de cada región, en la actualidad hay más niños en situación de trabajo infantil en África Subsahariana que en el resto del mundo.

Los datos disponibles por grupo de edad muestran que los más afectados son los niños de 5 a 11 años de edad, para los que las tasas de trabajo infantil han aumentado, mientras que para los niños de 12 años o más se ha registrado una disminución constante. La situación de las niñas es mejor que la de los niños, para quienes la reducción del trabajo infantil ha disminuido más lentamente a lo largo del tiempo, e incluso se ha invertido para mostrar un aumento general en los últimos años (OIT y UNICEF 2021).

Las tendencias indicadas anteriormente menoscaban los derechos de los niños, y tienen efectos perjudiciales en su bienestar y desarrollo, así como en los esfuerzos realizados a través de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y otros mecanismos encaminados a eliminar el trabajo infantil.

Más aún, estas tendencias se observaron antes del inicio de la crisis de COVID-19, que ha expuesto a millones de niños más al riesgo del trabajo infantil. Se estima que, si no se llevan a cabo estrategias de mitigación, el número de niños en situación de trabajo infantil podría aumentar en 8,9 millones a finales de 2022, debido al aumento de la pobreza y de la vulnerabilidad (OIT y UNICEF 2021).

Se necesitan sistemas de protección social sólidos para reducir y eliminar definitivamente el trabajo infantil

Al reducir el riesgo de pobreza y la vulnerabilidad de las familias, y apoyar los medios de sustento y la escolarización, entre otras cosas, los sistemas de protección social gubernamentales son esenciales para erradicar y prevenir el trabajo infantil (OIT 2013; OIT y UNICEF 2019 y 2021; Dammert et al. 2018; De Hoop y Rosati 2014a).

Lo bueno es que, en los últimos años, muchos países han mejorado considerablemente la cobertura de la protección social, al fortalecer sus sistemas de protección social y establecer pisos de protección social eficaces (OIT 2021d). Sin embargo, la cobertura mundial continua siendo demasiado baja: en 2020, menos de la mitad de la población mundial estaba cubierta efectivamente por al menos una prestación de protección social, lo que significa que más de 4.000 millones de personas no contaban con ninguna protección. La cobertura de la protección social varía considerablemente de una región a otra, en consonancia con los niveles de ingresos (véase la sección 1.3).

Cabe destacar que, en lo que respecta a las preocupaciones relativas al trabajo infantil a escala mundial, la gran mayoría de los niños menores de 15 años – el 73,6 por ciento o 1.500 millones de niños en total – no reciben prestaciones económicas por hijo o familia (OIT 2021d). En muchos casos, los programas no están diseñados con el objetivo de beneficiar directamente a los niños o de abordar específicamente el riesgo de trabajo infantil. Asimismo, en los casos en que existen otras prestaciones, a menudo no son suficientes, adecuadas, ni integrales, y no tienen debidamente en cuenta las necesidades de los niños y, en muchos casos, la calidad de los servicios dista mucho de ser satisfactoria.

Las limitaciones de cobertura y de calidad se asocian con una falta de inversión en protección social. Antes de la pandemia, los países de ingresos bajos y los países de ingresos medianos bajos asignaban, respectivamente, el 1,1 por ciento y el 2,5 por ciento del PIB a la protección social (con exclusión de la atención de salud), en comparación con el 8 por ciento en los países de ingresos medianos altos y con el 16,4 por ciento en los países de ingresos altos.
Los países asignan un promedio de 12,9 por ciento del PIB a la protección social, y el gasto específico para la infancia apenas alcanza el 1,1 por ciento (OIT 2021d). Dado que los niños representan aproximadamente el 28 por ciento de la población mundial, está claro que este nivel de gasto en protección social dirigida específicamente a los niños es demasiado bajo. Cerrar esta “brecha de financiación” para los niños, y garantizar al menos una protección mínima para todos, debería ser una prioridad, y es una medida que probablemente tendría repercusiones en el trabajo infantil.

La necesidad de acceder a las prestaciones de atención de salud, de enfermedad y de desempleo, y de políticas de cuidado que tengan en cuenta asimismo las necesidades de la familia, se puso particularmente de manifiesto tras el inicio de la pandemia de COVID-19, y en 2020 se observó la mayor movilización de medidas de protección social gubernamentales de la historia (Gentilini et al. 2022; OIT 2021c y 2021d). La OIT consideró que expandir la protección social para responder de una manera adecuada a la crisis causada por la pandemia de COVID-19 podría reducir el número de niños en situación de trabajo infantil en 15,1 millones entre 2020 y 2022 (OIT y UNICEF 2021).

Sin embargo, la sensibilidad de la respuesta global en materia de protección social a la pandemia de COVID-19 respecto a las necesidades de las familias con niños ha sido limitada.
Los estímulos gubernamentales en los países de ingresos altos y aquellos de ingresos medios apenas han establecido medidas de protección social específicas para los niños, y en su lugar se han centrado en la prestación de apoyo a las empresas y en medidas de protección de los empleos – excluyendo con frecuencia a los hogares sin empleos seguros y formales (Richardson et al. 2020a y 2020b). En efecto, el apoyo a los grupos vulnerables en la respuesta a la pandemia de COVID-19 en general ha sido criticado por el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la extrema pobreza, que señaló que “estaba mal adaptado, era a corto plazo, reactivo y no tenía en cuenta la realidad de las personas que vivían en la pobreza” (De Schutter 2020).

A fin de fortalecer los sistemas de protección social para reducir y eliminar definitivamente el trabajo infantil, este informe recomienda:

  • Cerrar la profunda brecha en la cobertura de la protección social para los niños, promoviendo sistemas de protección social inclusivos y desarrollando una financiación sostenible y equitativa a tal efecto, como una cuestión prioritaria. Esto podría conducir a que se conceda prioridad a las prestaciones por hijos a cargo, así como a la extensión de la protección social a los 2.000 millones de trabajadores de la economía informal. Esto último facilitará su transición a la economía formal. La formalización es un paso fundamental en los sistemas tributarios y de transferencias sostenibles.

  • No esperar al desarrollo para establecer sistemas de protección social – estos sistemas son primordiales para el desarrollo. La manera específica en que los programas de protección social se complementan entre sí dentro de un sistema determinará los esfuerzos generales al abordar los determinantes de la vulnerabilidad de los hogares al trabajo infantil durante el ciclo de vida. Esto también es aplicable a las prestaciones sociales intersectoriales integrales para los niños. Ningún programa logrará esto solo.

  • Para apoyar los esfuerzos encaminados a establecer sistemas, los responsables de la formulación de políticas pueden utilizar los compromisos políticos internacionales existentes en materia de protección social universal con el fin de generar un consenso político para actuar. Los compromisos y marcos preexistentes, entre ellos la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y los ODS, y el firme consenso de política tripartito acordado por la Conferencia Internacional del Trabajo, brindan esta oportunidad.

Las características de las políticas de protección social son importantes

Si bien la protección social puede ser una herramienta poderosa para luchar contra el trabajo infantil, no está garantizado que reduzca el trabajo infantil en todos los casos. Por ejemplo, el acceso a prestaciones en efectivo puede reducir la demanda de trabajo infantil y aumentar la inversión de los hogares en la educación de los niños; sin embargo, al mismo tiempo, dichas transferencias pueden conducir a que los hogares inviertan en activos productivos, tales como el ganado o insumos agrícolas, que pueden aumentar la demanda de trabajo infantil. A través de la expansión de las actividades económicas de los hogares, los niños pueden verse arrastrados hacia el trabajo infantil, algunas veces en condiciones peligrosas, en particular si los hogares no pueden costear el acceso a tecnologías que permiten ahorrar mano de obra o no pueden contratar a trabajadores adultos.

A fin de ayudar a asegurar que las inversiones productivas de las familias no incrementen el trabajo infantil, las características de los programas de protección social son importantes. El importe, la regularidad y la predictibilidad de las transferencias, así como la duración de los pagos, pueden determinar el impacto de la protección social en el trabajo infantil. Además, dado que el trabajo infantil también está influenciado por la legislación nacional y la capacidad de control del cumplimiento, las normas sociales, la infraestructura y los mercados locales, y el acceso a la educación y la calidad de la misma, los programas deben tener en cuenta las características del contexto para poder reducir el trabajo infantil eficazmente. En general, se necesita una combinación de políticas económicas, sociales y educativas (apuntaladas por una legislación nacional y por un control del cumplimiento adecuados), con miras a proporcionar a las familias y los niños alternativas viables y continuas al trabajo infantil (Thévenon y Edmonds 2019).

A fin de fortalecer las características de los programas de protección social para reducir y eliminar el trabajo infantil, incluidas sus peores formas, este informe recomienda:

  • Utilizar programas de protección social universal inclusivos que aumenten la cobertura y la recepción de las prestaciones, limitando los errores de exclusión, la estigmatización y el sentimiento de vergüenza, y facilitando los procedimientos, reduciendo así los obstáculos que suponen los costos de transacción y de oportunidad.

  • Poner en marcha planes adaptados a los niños que tengan en cuenta las posibles repercusiones en términos de trabajo infantil, en los diferentes sectores donde existe trabajo infantil. Esto puede incluir actividades de sensibilización sobre los derechos de los niños, o el suministro de información acerca de los riesgos que conlleva el trabajo infantil, o la facilitación de información sobre ellos. La difusión de mensajes positivos sobre la importancia de privilegiar la educación respecto al trabajo puede igualmente marcar la diferencia.

  • Garantizar tanto la adecuación como la predictibilidad de las prestaciones de protección social. Esto es fundamental para generar un impacto protector en el trabajo infantil. Establecer unos niveles de prestaciones adecuados significa tomar en consideración el tamaño del hogar y el número de niños, y adaptar los importes de las transferencias a los diferentes contextos, teniendo presentes, por ejemplo, los precios y los salarios locales y revisar los importes de las transferencias para tener en cuenta la inflación. Los pagos periódicos permiten unos ingresos predecibles y la toma de decisiones a más largo plazo, también sobre las inversiones productivas, las cuales garantizan un futuro, inclusive para los niños que corren el riesgo de ser víctimas del trabajo infantil.

  • Combinar los programas de protección social con intervenciones complementarias que cuentan con recursos adecuados en los sectores de la educación y la salud. Esto es particularmente pertinente en los entornos humanitarios, o en los entornos en los que los servicios podrían ser débiles o en los que es difícil ajustar la oferta a la demanda. Por ejemplo, en los casos en los que no existen centros educativos o en los que estos son de mala calidad, puede que los hogares carezcan de suficientes incentivos para invertir las prestaciones en efectivo en oportunidades educativas.

¿En qué se centra este informe?

Este informe examina los mecanismos en que la protección social puede afectar al trabajo infantil, y evalúa el papel que desempeñan el diseño y las características contextuales de los programas. Para ello, actualiza y desarrolla la labor anterior de la OIT en este ámbito (OIT 2013), se basa en exámenes sistemáticos recientes (Bastagli et al. 2019; Dammert et al. 2018), y realiza nuevas investigaciones sobre las evaluaciones de impacto de la protección social en el trabajo infantil durante el periodo 2010-2022.

Dado que todas las formas de protección social pueden tener un impacto en el trabajo infantil (incluso cuando no están explícitamente diseñadas para reducir el trabajo infantil), este informe examina los programas que van más allá de las prestaciones familiares, con el fin de incluir la protección social de los cuidadores de niños (adultos en edad de trabajar y personas mayores), tales como las prestaciones de desempleo o las pensiones de vejez. Para comprender mejor la importancia de las características del diseño, el informe examina y compara diferentes tipos de programas de protección social: desde regímenes no contributivos financiados con impuestos, hasta regímenes contributivos, políticas del mercado laboral para los cuidadores de niños, los servicios sociales, y programas de protección social integral que combinan las prestaciones en efectivo y los servicios (programas de transferencias “cash plus”).

En la sección 1 se examinan con más detenimiento las tendencias del trabajo infantil y las políticas de protección social en todo el mundo. En la sección 2 se resumen los datos empíricos sobre las políticas de protección social por tipo, y su impacto en el trabajo infantil. La sección 3 concluye con las repercusiones de política y las recomendaciones en materia de investigación.