Doc. 8632
25 janvier 2000
Avis1 - Commission des migrations, des réfugiés et de la démographie
Rapporteur: M. Tadeusz Iwinski, Pologne, Groupe socialiste
I. Conclusions de la commission
- Garder ouvertes toutes les frontières, y compris vers la Géorgie.
- Respecter les principes directeurs des Nations Unies relatifs aux déplacements de population.
- Respecter le droit humanitaire international.
- Renforcer l'aide humanitaire et veiller à ce qu'elle parvienne à destination.
- Veiller à ce que toutes les personnes déplacées puissent accéder aux secours et à l'assistance.
- Autoriser davantage d'organisations humanitaires à travailler dans la région.
- Renforcer la présence du Conseil de l'Europe afin de contrôler la situation humanitaire des personnes déplacées, y compris de celles qui retournent en Tchétchénie, et faire la médiation entre les personnes déplacées et les autorités civiles.
- Ne pas opérer de retours sous la contrainte.
- Clarifier le statut des personnes déplacées.
II. Exposé des motifs par M. IWINSKI
1. Déplacement de population
1. La situation ne cesse d'évoluer. Depuis la reprise du conflit armé en Tchétchénie, en août 1999, plus de 250 000 personnes ont été déplacées du fait des combats2. 259 000 environ ont fui vers la République ingouche voisine, mais entre 45 000 et 90 000 personnes seraient apparemment retournées en Tchétchénie (dans la partie sous contrôle russe). En tout état de cause, lorsque la délégation de l'Assemblée parlementaire s'est rendue en Ingouchie3, ce pays comptait encore, selon M. Aouchev, son Président, 172 840 personnes déplacées. Depuis, les combats se sont intensifiés et l'exode des personnes fuyant la Tchétchénie reprend de plus belle.
2. Selon la mise à jour du HCR du 21 janvier 2000, quelque 12 000 personnes déplacées sont signalées au Daguestan (plus de 5 000 ayant récemment fui les combats, les autres ayant été déplacées lors des incursions tchéchènes de l'été dernier). Outre ces déplacements à l'intérieur de la Fédération de Russie, on compte d'autres personnes qui ont quitté le pays, pour se rendre par exemple en Géorgie (environ 6 000), au Kazakhstan, en Moldova et jusqu'en Pologne.
3. Malgré un mouvement limité de retours en Tchétchénie au fur et à mesure que les troupes russes reprenaient le contrôle du territoire dans le nord, bon nombre des personnes déplacées sont reparties, car elles ne se sentaient pas en sécurité ou que leurs logements étaient devenus inhabitables. Ainsi, des personnes ont passé la frontière dans les deux sens. Des ONG, notamment Human Rights Watch en décembre, se sont déclarées inquiètes de ce que le mouvement de retour ait été provoqué par les autorités russes, soit parce qu'elles retiraient leur aide, soit, dans certains cas, qu'elles renvoyaient en Tchétchénie les wagons dans lesquels bon nombre de personnes déplacées s'abritaient en Ingouchie. Cependant, des assurances ont été données que de tels incidents ne se reproduiraient pas.
4. D'après certaines allégations préoccupantes, les gardes russes au seul poste frontière ouvert pour les Tchétchènes fuyant vers l'Ingouchie (Caucase 1) exigeraient de l'argent pour laisser passer les gens, voire simplement pour remonter en tête de la queue des réfugiés qui s'étend parfois sur plusieurs kilomètres. Les réfugiés qui fuient Grozny en empruntant des couloirs "sûrs" organisés par les forces russes sont apparemment confrontés à des abus de ce type ou pire.
5. Le 21 janvier, le HCR a rapporté, sur la base d'estimations grossières, qu'il restait au moins 20 000 civils à Grozny, exposés aux dangers des interventions militaires, bien que les forces russes aient précédemment tenté de les faire partir, soit par des mesures telles que l'ultimatum infamant de mi-décembre, "partir ou mourir", qui a été levé après la protestation de la communauté internationale, soit par la mise en place de couloirs "sûrs". Pour l'essentiel, on ne sait rien de leur situation, mais elle est sans doute la plus précaire de toutes étant donné que les combats ont repris avec une nouvelle intensité dans la ville. Il semblerait que la plupart des civils soient restés cachés dans des caves pendant des semaines, sans électricité, manquant de nourriture et d'eau.
2. Caractéristiques de la population déplacée
6. En Ingouchie comme au Daguestan, la très grande majorité des personnes déplacées sont des femmes (40%) et des enfants (40%), le reste regroupant des hommes souvent blessés. La communauté internationale s'est très vivement émue de l'ordre donné par le Commandant des forces russes le 11 janvier, et levé trois jours après, interdisant à tout homme âgé de dix à soixante ans d'entrer en Tchétchénie ou d'en sortir. Il serait, bien entendu, totalement inacceptable de refuser la sécurité à ceux qui fuient les combats et de séparer ainsi les familles. La délégation de l'Assemblée parlementaire n'a pas pu établir les craintes selon lesquelles les hommes et les garçons seraient emmenés dans des camps de détention ou de "filtrage" pour déterminer où se situe leur loyauté. Toutefois, dans les faits, c'est bien un tri méticuleux qui est mené avant d'autoriser les déplacements.
3. Conditions de vie
7. Selon les autorités ingouches, quelque 80% des personnes déplacées sont logées chez des particuliers. Les familles d'accueil sont généralement pauvres et guère en mesure de pouvoir continuer à offrir cette hospitalité à moyen terme ou à long terme. Les maisons accueillent 14 personnes en moyenne. Dans ces conditions, il est très important de canaliser l'aide humanitaire vers ces familles, par les bons offices des autorités locales, et d'aider économiquement la région de toutes les manières possibles.
8. Le autres personnes déplacées en Ingouchie se répartissent dans sept camps ou sites d'accueil de réfugiés qui proposent des abris dans des wagons, des tentes ou des bâtiments publics. Les abris et logements sont certainement surpeuplés. Cependant, apparemment, il n'y a pas de problèmes majeurs, et encore moins de catastrophe humanitaire, selon M. Aouchev, Président de l'Ingouchie. Les personnes déplacées rencontrées par la délégation de l'Assemblée parlementaire au camp de Karabulak vivaient dans des conditions extrêmement inconfortables mais pas insupportables. Ils avaient un abri, de la nourriture et de l'eau, du chauffage, des vêtements et pouvaient recevoir des soins médicaux. Cependant, il faudrait améliorer en priorité l'alimentation en eau, les installations sanitaires et la collecte des eaux usées.
9. Fin novembre, M. Alvaro Gil-Robles, Commissaire européen aux droits de l'homme, a rencontré "des personnes installées dans des tentes de campagne insuffisamment chauffées et dans les wagons (choisis au hasard !) d'un long train constituant l'essentiel du camp «Severnyi » en République d'Ingouchie (26 à 27.000 personnes !). Aucune des personnes rencontrées à ce moment-là ne s'est plainte des conditions matérielles prévalant dans ce lieu de refuge, les wagons étant secs et chauffés, bien que faiblement éclairés, chacun des habitants disposant d'un drap et d'une couverture, et les personnes rencontrées paraissaient à première vue être vêtues et chaussées de façon adéquate et recevoir le minimum nécessaire de nourriture. Il n'empêche que chaque compartiment dans ces (135 ?) wagons paraissait bondé de personnes disposant d'un strict minimum de bagages, qu'il n'y avait ni cantines, ni douches communes, ni écoles pour les nombreux enfants et jeunes gens, ni suffisamment de médicaments et de personnel médical - sans oublier de mentionner l'absence de tous stocks de vêtements chauds à l'approche de l'hiver."
10. Une équipe du Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés (HCR) qui avait, fin décembre, passé quasiment une semaine en Ingouchie à visiter plusieurs camps et installations de fortune et à rencontrer des familles d'accueil, a signalé que toutes les personnes rencontrées avaient de la nourriture, même si elle n'était pas forcément conforme à leurs préférences. Cependant, il n'y avait pas de problème d'approvisionnement. D'une manière générale, les personnes déplacées regroupées dans les camps et dans les installations de fortune disposaient d'abris chauffés. Il y avait de l'eau, même si sa qualité laissait parfois à désirer. L'équipe avait recommandé d'augmenter immédiatement la fourniture et la distribution de vêtements chauds et de chaussures, principalement aux personnes vulnérables. Elle insistait aussi sur l'urgence de fournir des médicaments et de la nourriture aux familles d'accueil. Parmi les autres besoins recensés figuraient plus d'abris adaptés pour l'hiver, une préparation des sites et des installations sanitaires adaptées.
11. Quelles que soient les conditions matérielles dans lesquelles vivent les personnes déplacées en Ingouchie, il est frappant, du moins dans le camp de Karaboulak visité par la délégation de l'Assemblée parlementaire, de constater la force de la frustration et de la colère rentrées, et le sentiment presque tangible d'injustice et de détresse parmi ces personnes. Cette situation potentiellement explosive exige un soutien solide pour les personnes déplacées sous la forme d'une assistance sociale et par la création de canaux de communication.
12. D'une manière générale, on peut dire que les autorités de la Fédération de Russie ont tendance à sous-estimer la nécessité de prendre en compte les sentiments de ces personnes, de communiquer et d'expliquer. Il est urgent et indispensable qu'une confiance s'instaure entre les autorités et la population, ce qui ne peut se faire par décret gouvernemental. Cela est particulièrement vrai dans les régions qui accueillent de nombreuses personnes déplacées.
13. Ces préoccupations, parmi d'autres, plaident en faveur de la mise en place d'une forte présence du Conseil de l'Europe dans le Nord-Caucase en vue de suivre de près la situation humanitaire des personnes déplacées et de faciliter ou favoriser la communication et l'instauration de la confiance entre les autorités et la communauté des personnes déplacées. M. Poutine, président en exercice, a déclaré à la délégation de l'Assemblée parlementaire à Moscou que «la sécurité ne serait jamais invoquée comme prétexte pour empêcher une présence internationale de contrôle» dans la région.
4. L'aide humanitaire
14. Bien entendu, la responsabilité de l'aide humanitaire incombe principalement aux autorités fédérales russes, surtout au ministère des Situations d'urgence (Emercom) et au Service fédéral des migrations, mais aussi à d'autres instances comme le ministère de la Santé. Ces autorités apportent l'essentiel de l'aide et mettent en oeuvre de nombreux programmes humanitaires en faveur de la population déplacée. Les administrations régionales participent aussi, dans une large mesure, à l'action humanitaire. De plus, un programme intégré des Nations Unies, qui réunit plusieurs composantes de l'ONU, vise à satisfaire les besoins dans les domaines suivants: aide alimentaire, matériel indispensable pour passer l'hiver (et notamment des abris), soins sanitaires et nourriture, matériel de secours, eau et installations sanitaires, et assure aussi des actions de portée limitée en matière d'éducation. Parallèlement à ces programmes, l'ONU mène des actions de sensibilisation et collabore avec le Gouvernement sur diverses questions liées à la protection, telles que l'accès à l'aide et le statut juridique des personnes déplacées (voir paragraphe 20).
15. Pour financer ce programme durant trois mois, du 1er décembre 1999 au 29 février 2000, l'ONU a lancé en novembre un appel aux donateurs, en vue de rassembler 16,2 millions de $US, répartis ainsi: 8,3 millions pour le HCR, 5,3 millions pour le Programme alimentaire mondial (PAM), 1,1 million pour l'UNICEF, 742 000 pour l'OMS, 400 000 pour le Fonds des Nations unies pour les activités en matière de population (FNUAP) et 345 000 pour le Bureau de coordination des affaires humanitaires des Nations Unies (OCHA). A la mi-janvier, le HCR avait obtenu la somme prévue. En revanche, le PAM n'avait recueilli que 56% du montant demandé et l'OMS, 47%. Parmi les donateurs figurent l'Union européenne (7,4 millions d'euros fournis par le biais de l'Office humanitaire de la Communauté européenne depuis août 1999), plusieurs gouvernements et des organisations humanitaires privées.
16. D'autres organismes apportent aide et protection: le Comité international de la Croix-Rouge (CICR) et des organisations non gouvernementales internationales, nationales et locales, telles que Médecins du Monde, Islamic Relief, le Danish Refugee Council et la Croix-Rouge russe. Le 1er novembre, le CICR a lancé un appel, au nom du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, en vue de recueillir 18 millions francs suisses, destinés à financer la mise en œuvre d'un programme d'action humanitaire combiné comprenant notamment la distribution d'aide à 150 000 victimes du conflit durant les mois d'hiver.
5. L'acheminement de l'aide
17. Selon le bulletin sur le Nord-Caucase diffusé par l'OCHA le 11 janvier, 24 convois du HCR avaient été envoyés à cette date dans cette région depuis la mi-septembre, la plupart en Ingouchie, mais certains aussi au Daguestan et en Ossétie-du-Nord, à partir de la base opérationnelle installée par le HCR à Stavropol, dans le sud de la Russie. Grâce à ces convois, le HCR avait acheminé 3 489 tonnes de nourriture (le gouvernement russe en avait fourni de son côté 4 326), ainsi que des tentes, des bâches en plastique, du matériel de couchage, des vêtements, des chaussures, des jerrycans, des ustensiles de cuisine, des fourneaux, des réservoirs d'eau, du savon et des détergents pour des dizaines de milliers de personnes déplacées.
18. D'octobre à la mi-décembre, le CICR a distribué des articles de première nécessité (colis alimentaires, trousses de toilette, couvertures, farine, ustensiles de cuisine, jerrycans, etc.) à plus de 100 000 personnes en Ingouchie. Grâce au four installé en collaboration avec le comité ingouche de la Croix-Rouge russe, 10 000 miches de pain sont distribuées chaque jour aux personnes déplacées. Plusieurs centres d'accueil ont aussi été équipés pour conserver l'eau potable apportée par camions-citernes.
6. La santé et l'éducation
19. L'Organisation mondiale de la santé (OMS) a également mis en place une structure à Stavropol. Outre le CICR et la Croix-Rouge russe, plusieurs ONG sont à pied d'oeuvre, dont Médecins du Monde, qui a ouvert quatre antennes médicales, Médecins sans frontières (Pays-Bas) et German Emergency Doctors. Au mauvais état de santé général des personnes déplacées s'ajoute le problème spécifique de la tuberculose, endémique dans la région, qui représente une grave menace. Aucun problème sanitaire majeur n'est signalé, bien que les équipements soient insuffisants et que l'hygiène laisse à désirer. L'UNICEF tente d'améliorer la santé des femmes et des enfants dans les camps de personnes déplacées et d'aider les collectivités locales à assurer l'éducation de base des enfants déplacés en fournissant le matériel scolaire indispensable.
7. Questions relatives à la protection
20. Selon le HCR, les principaux sujets de préoccupation sont les suivants: (i) la protection des civils, notamment lors de leurs déplacements; (ii) le maintien de l'ouverture des frontières; (iii) le retour provoqué des personnes déplacées, principalement par la manipulation des rations alimentaires; enfin, (iv) le statut juridique flou des personnes déplacées et l'absence des documents nécessaires (pièces d'identité et documents de voyage). En Ingouchie et au Daguestan, ainsi que dans d'autres régions de la Fédération de Russie, le statut juridique des Tchétchènes déplacés n'a pas été établi. Malgré une disposition prise à ce sujet dans la législation russe, il reste, selon le HCR, à définir les documents dont ils doivent être pourvus ainsi que leurs droits.
8. Conclusions
21. Voir les «conclusions de la commission» (partie I).
Commission chargée du rapport: commission des questions politiques (Doc. 8630).
Commission saisie pour avis: commission des migrations, des réfugiés et de la démographie.
Origine: débat d'urgence, renvoi n° 2470 du 24 janvier 2000 (demande de débat d'urgence)
Avis approuvé le 25 janvier 2000.
Secrétaires de la commission: M. Newman, Mme Nachilo, M. Adelsbach.
-------------------------------
1. Voir Doc. 8630
2. Les chiffres donnés ici sont des estimations provenant de sources diverses, et notamment du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) sur la base des statistiques fournies par les autorités d'Ingouchie - mais parfois directement par ses soins -, d'ONG, etc. Ces estimations sont généralement très imprécises, et aptes à changer rapidement.
3. Les membres de la commission des migrations, des réfugiés et de la démographie faisant partie de la délégation de l'Assemblée Parlementaire étaient les suivants: M. Gross, M. Iwinski, Lord Judd et M. Laakso. Ils se sont rendus à Moscou, au Daguestan, en Tchétchénie et en Ingouchie du 16 au 20 janvier 2000.