Peru

Protección social reactiva frente a emergencias en América Latina y el Caribe: La respuesta de Perú a la pandemia COVID-19, Agosto 2021

Format
Analysis
Source
Posted
Originally published
Origin
View original

Attachments

El Perú ha respondido a la crisis socioeconó- mica producida por la pandemia COVID-19 con una serie de estrategias y de programas de protección social. La crisis ha tenido – y continúa teniendo – efectos muy adversos en el país, y ha exacerbado las vulnerabilidades y desigualdades pre-existentes. La pandemia se suma a un con- texto de crisis político-institucional y también a la crisis desatada por la migración venezolana. Este reporte documenta las principales respuestas de asistencia social a la pandemia, implementadas principalmente durante el año 2020, con el objetivo de informar futuras inversiones para un sistema de protección social más reactivo frente a emergencias.

Transferencias monetarias

La principal respuesta de protección social a la pandemia consistió en una serie de transferencias monetarias temporales que se fueron implementando de modo escalonado, incrementando la cobertura progresivamente. La respuesta comenzó con el Bono Yo me Quedo en Casa, destinado a los pobres de zonas urbanas: los pagos comenzaron el 23 de marzo de 2020.

Pese a la celeridad de dicha respuesta, quedó en evidencia prontamente que la cobertura del Bono dejaba por fuera a muchos segmentos de la población afectados por la crisis. Así el gobierno creó el Bono Independiente, destinado a trabaja- dores informales, y el Bono Rural, para las perso- nas pobres residentes de áreas rurales. Estos tres bonos se implementaron rápidamente porque se utilizó el registro social Padrón General de Hogares (PGH) como mecanismo de información para la focalización, en lugar de realizar un ejercicio de recolección de información a nivel nacional. El Bono Yo Me Quedo en Casa y el Bono Rural utilizaron la Clasificación Socio-económica (CSE) del PGH para identificar a los pobres, mientras que el Bono Independiente lo hizo para focalizar en los no pobres. Sin embargo, esta práctica enfrentó muchos problemas, tanto por que la información del PGH estaba desactualizada, como y porque la CSE está diseñada para identificar hogares en pobreza crónica, no necesariamente aquellos afectados por choques. Bono familiar Universal (BFU) nació unos meses después debido a la sub-cobertura de los bonos anteriores. Siguió una estrategia de exclusión-por-diseño, es decir, eran elegibles

todos los ciudadanos peruanos a excepción de aquellos que tuvieran empleo formal privado o público e ingresos superiores a S/. 3000. En 2021, la estrategia cuasi-universal se mantuvo, pero esta vez sobre la base de una selección geográfica. El Bono 600 se implementó en las 10 regiones del país con alerta extrema de riesgo, siguiendo los mismos criterios que el BFU. Se destaca que esta respuesta de bonos temporales y escalonados no fue concebida como una respuesta incremental y cuasi-universal. Se trató, más bien, de diferentes reacciones a medida que la crisis se fue desarrollando y que sus efectos, así también como la falta de cobertura de los primeros bonos, se fueron evidenciando.

La estrategia cuasi-universal hizo que los bonos llegaran al 68% de los hogares del país, uno de los programas temporales de transferencias monetarias de mayor cobertura de la región. De todos modos, pese a la gran cobertura, un factor preocupante de exclusión de población vulne- rable fue que sólo los residentes peruanos eran elegibles. La población migrante, y en particular los migrantes venezolanos, muchos de los cuales viven en una situación de extrema vulnerabilidad, quedaron excluidos por diseño (IPC-IG et al, 2021).

La respuesta de los bonos fue una de las más destacadas a nivel mundial en cuanto a la rapi- dez de su implementación inicial, sin embargo, que haya sido rápida no significa que todos los segmentos de la población fueron asistidos de manera oportuna. Pese a los desafíos y desajus- tes operativos, la respuesta a través de los bonos de 2020 (Bono Yo me Quedo en Casa, Bono Independiente, Bono Rural y por último el BFU) se ubica entre las de mayor cobertura a nivel global y las que logró realizar los primeros pagos más rápi- do (Beazley, Marzi y Steller, 2021). Sin embargo, los bonos fueron implementados de modo escalo- nado por lo que, por ejemplo, los beneficiarios del BFU que no estaban en el PGH o cuya información estaba desactualizada y habían sido excluidos, recibieron las primeras transferencias recién entre junio y agosto. Además de que los bonos se implementaron de modo escalonado, el período de entrega de cada transferencia fue extenso, de al menos dos meses.

Si bien el análisis de la pertinencia del monto de los bonos requiere de un estudio más profundo, los montos fueron bajos – a priori. Esto se debió no tanto al valor mensual sino a la poca cantidad de transferencias por beneficiario. A anualizar las transferencias, los valores efectivamente recibidos caen y no alcanzan a cubrir el costo de la canasta básica.

El uso de la información disponible al momento del inicio de la pandemia, sobre todo, posibilitó una respuesta rápida, aunque presentó impor- tantes limitaciones y desafíos. El PGH contiene información del 77% de la población, por lo que se la consideró como una herramienta clave para la asistencia rápida. El uso del PGH permitió hacer las primeras transferencias del Bono Yo me Quedo en Casa a fines de marzo, del Bono Independiente en abril y del Bono Rural a principios de mayo. Sin embargo, el uso del PGH presentó im- portantes limitaciones y desafíos, principalmente debido a que gran parte de su información estaba desactualizada y que tenía relativamente baja cobertura en áreas urbanas, muy afectadas por la crisis. De este modo, los problemas con la calidad de los datos del PGH generaron desconfianza en esta herramienta. Existieron múltiples cuestionamientos al uso de información desactualizada y que, en muchos casos, no reflejaba las circunstancias actuales de las familias.

En respuesta a estos desafíos, y junto con el lanzamiento del BFU, el gobierno creó el Registro Nacional de Hogares (RNH), que cubre casi a la totalidad de los peruanos. Dicho registro, admi- nistrado por el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC) se nutrió del PGH, del censo poblacional y del Registro Único de Iden- tificación de las Personas Naturales (RUIPN). Se creó también un portal web en el cual la población puede inscribirse en el RNH o actualizar su información.

Si bien la creación del RNH representó una in- novación importantísima, también tuvo algunas fallas sustanciales. En particular, como la mayoría de la información provenía de bases pre-existentes, el RNH es tan bueno como la información de dichos registros. El portal web ayudó a mejorar la información existente, pero sólo de una pro- porción menor: según lo reportado por MIDIS, aproximadamente la mitad de los datos de los 3 millones de hogares que se inscribieron en la web fueron descartados por errores.

Las restricciones de movilidad y las medidas de distanciamiento social promovieron importan- tes innovaciones en la entrega de las transferencias monetarias. Los mecanismos de entrega fueron evolucionando y diversificándose con el co- rrer de los meses y los bonos, hasta que finalmen- te el BFU y el Bono 600 contaron con mecanismos innovadores como la billetera digital y la banca celular. Pese a estas innovaciones importantes, un aspecto muy problemático fue que tanto la asignación de la modalidad de pago como del receptor dentro del hogar fue realizada unilateralmente por el gobierno, con base en cruces de información. Es decir, la amplia gama de opciones de pago no implicó que los hogares pudieran elegir el mecanismo más acorde a sus necesidades.

A su vez, también sobre las bases de la informa- ción disponible, el gobierno asignó un receptor del subsidio por hogar. Si bien el criterio no está disponible públicamente, se ha informado que el mismo se basó justamente en tener cuenta ban- caria, billetera digital o al menos teléfono celular. Esta designación unilateral fue muy problemática.