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Avanzando reformas de política pública en el Perú para reducir el riesgo de los fenómenos naturales

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El Perú ha instituido reformas de política pública para mejorar su preparación y sus prácticas de gestión del riesgo de desastres. Las reformas crean protecciones financieras más sólidas, aumentan la inversión pública en prevención de desastres y disponen intervenciones puntuales para aumentar la resiliencia de la infraestructura sanitaria e hídrica, reduciendo la vulnerabilidad de la población. Dichas reformas benefician de manera especial a las mujeres, que tienden a verse desproporcionadamente afectadas por los remezones ocasionados por los desastres naturales.

Desafío

Los riesgos geológicos y climáticos representaban desafíos de gran envergadura para el desarrollo sostenible y resiliente del Perú y sus esfuerzos de reducción de la pobreza. El Perú se encuentra situado en el “Círculo de Fuego del Pacífico”, una región altamente sísmica azotada por cerca del 80 por ciento de los terremotos a nivel mundial. Más allá de ello, su ubicación en la costa occidental tropical de Sudamérica expone al país a las oscilaciones de la corriente de El Niño, caracterizada por prolongadas lluvias torrenciales. La falta de planificación del uso del suelo, la inconsistente aplicación de la normatividad técnica existente y el uso insuficiente de los conocimientos sobre amenazas y riesgos de desastres para informar los procesos de toma de decisiones venían incrementando el riesgo de desastres. El 46 por ciento del territorio nacional es utilizado u ocupado por más de un tercio de la población, y la mayor parte de este porcentaje vive en condiciones de alta a muy alta vulnerabilidad. Casi la mitad de los 32,5 millones de habitantes del país se ha visto afectada por inundaciones, sequías, incendios forestales, terremotos, deslizamientos o erupciones volcánicas, y entre 1990 y el 2020 más de 511.000 personas perdieron sus hogares como consecuencia de desastres naturales.

Enfoque

El Perú fue uno de los primeros países en utilizar el préstamo para políticas de desarrollo con opción de desembolso diferido para catástrofes (Cat DDO) del Banco Mundial y ha hecho sustanciales avances en impulsar planes de gestión del riesgo de desastres (GRD). El objetivo de la operación Cat DDO en el Perú era apoyar los esfuerzos del gobierno encauzados a fortalecer el marco institucional y normativo del país para la promoción de la reducción del riesgo de desastres y la reducción de su vulnerabilidad fiscal y física a los desastres en sectores clave. Estos esfuerzos incluyen: (i) establecer un presupuesto por resultados para GRD, (ii) aprobar una ley de GRD y el plan de GRD para llevar a la práctica los mandatos establecidos por ley, (iii) desarrollar una estrategia de protección financiera contra desastres, con una gama de instrumentos para mejorar la capacidad de movilizar recursos en la eventualidad de un desastre, y (iv) trabajar estrechamente con los sectores responsables del manejo de infraestructura crítica y esencial. El Perú ha logrado importantes hitos y ha sido ampliamente reconocido en la región de América Latina y el Caribe debido a sus avances.

Resultados

Entre la aprobación de la operación en el 2010 y el término de la misma en el 2020, el gobierno del Perú introdujo reformas de política pública dirigidas a fortalecer la capacidad del país para movilizar recursos en la eventualidad de un desastre y promover la reducción de riesgos. El préstamo Cat-DDO apoyó los siguientes resultados:

Pilar 1: Políticas de reducción de riesgos en la inversión pública

  • Las asignaciones específicas para PREVAED-PP068, el programa presupuestal para la reducción de la vulnerabilidad y la respuesta a emergencias, aumentaron de US$ 19 millones en el 2011 a US$ 400 millones en el 2019.

Pilar 2: Medidas de reducción de la vulnerabilidad en los sectores prioritarios del gobierno peruano

  • Se usó el índice de seguridad hospitalaria de la Organización Panamericana de la Salud (OPS) para evaluar el 91 por ciento de los hospitales e institutos del Perú.
  • Se realizaron los preparativos para invertir en el reforzamiento de cinco hospitales de Lima, y se asignó un presupuesto de US$ 24 millones para culminar los trabajos en el 2022.
  • Se actualizó y aprobó la Política Nacional de Hospitales Seguros en el 2017, decretando la integración obligatoria de los procedimientos de reducción de riesgos de todas las instalaciones y centros de salud.
  • Se aprobó el Plan Nacional de Agua y Saneamiento 2017–2021, que incluye lineamientos de política pública e indicadores en materia de mitigación del cambio climático y del riesgo de desastres. Cuarentaiún empresas prestadoras de servicios de agua y saneamiento establecieron fondos de contingencia para gestión del riesgo de desastres.

Pilar 3: Mecanismos de protección financiera ante el riesgo de desastres asociados a fenómenos naturales

  • En virtud de la Estrategia Integral de Protección Financiera ante el riesgo de Desastres, el Ministerio de Economía y Finanzas movilizó US$ 1.200 millones en líneas de crédito contingentes para responder a los impactos ocasionados por desastres, y participó en el bono para catástrofes de la Alianza del Pacífico, emitido por el Grupo del Banco Mundial en el 2018 por un valor de US$ 200 millones, para hacer frente a los riesgos de terremotos. Luego del terremoto de 8,0 grados en el 2019, este fondo desembolsó US$ 60 millones.
  • Un nuevo sistema de inversión pública (Invierte.pe) establece disposiciones para integrar consideraciones en materia de GRD en el ciclo de formulación de proyectos.

Contribución del Grupo del Banco Mundial

El Banco Mundial, a través del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF/IBRD), concedió en diciembre del 2010 un préstamo por un valor de US$ 100 millones para financiar este Cat DDO. En el 2015, el Banco aprobó asimismo US$ 400 millones en financiamiento del BIRF para un segundo Cat DDO (concluido en el 2018) que apoyó a sectores adicionales en la integración de mecanismos de GRD. Un sector clave fue Educación, y en el 2017 se integró la reducción de riesgos en la planificación e inversiones en infraestructura escolar, al adoptar el primer plan nacional de infraestructura educativa, que incluía un programa de reducción de la vulnerabilidad y atención de emergencias por desastres.

El proyecto también se benefició de dos donaciones administradas por el Banco Mundial y otorgadas por el Fondo Español para América Latina y el Caribe (SFLAC): la primera donación, por un valor de US$ 310.000, ayudó a desarrollar capacidad y financiar la integración de información sobre riesgos en los procesos de planificación, especialmente a través del sistema nacional de inversión pública y la Dirección General de Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas. La segunda donación del SFLAC, por un monto de US$ 300.000, apoyó al Instituto Geofísico del Perú en la generación de información probabilística sobre peligros sísmicos, y a los sectores de educación y salud en la conducción de evaluaciones de riesgo sísmico en su cartera de infraestructura en el área de Lima metropolitana.

Entidades socias

Entre las instituciones socias que jugaron un papel clave en apoyar los esfuerzos del gobierno para fortalecer su capacidad de movilizar recursos y promover la reducción de riesgos se encuentran la Facilidad Global para la Reducción y Recuperación de Desastres (GFDRR, por sus siglas en inglés) y la Secretaría de Estado para Asuntos Económicos de Suiza (SECO), ambas de las cuales movilizaron recursos de donaciones a lo largo de la colaboración en GRD para brindar asistencia técnica en áreas y sectores clave. A través de la GFDRR, la Plataforma de Evaluación Probabilística del Riesgo (CAPRA) usó una porción del financiamiento aportado por Australia (financiamiento general del programa de US$ 1,7 millones) para financiar actividades de desarrollo de capacidades y servicios de asesoría focalizados en fortalecer la capacidad técnica e institucional del Perú para cuantificar y utilizar información sobre riesgos, capitalizando el trabajo del SFLAC.

Asimismo, una donación de US$ 1,4 millones fue financiada por Japón para apoyar al Ministerio de Educación en la integración del enfoque de GRD en el sector educación, específicamente para apoyar al ministerio en la formulación del primer plan nacional de infraestructura educativa. A través de SECO, se movilizaron US$ 988.000 para impulsar una variedad de actividades centradas en fortalecer la capacidad de respuesta financiera del gobierno después de un desastre, entre ellas la elaboración de una estrategia integral de protección financiera ante el riesgo de desastres, lanzada en el 2016.

Beneficiarios

En el 2010, a la luz del elevado riesgo sísmico que presentaba el país, se aprobó la Política Nacional de Hospitales Seguros frente a los Desastres, que incluía actividades esenciales de reducción de la vulnerabilidad para hospitales y centros de salud. Como parte de esta iniciativa, más del 90 por ciento de los hospitales del Ministerio de Salud (MINSA) fueron evaluados con base en el Índice de Seguridad Hospitalaria, que arrojó una fotografía instantánea de la probabilidad de que un hospital o un centro de salud estuviera o no en condiciones de mantener sus operaciones durante y después de una emergencia. Se realizaron, además, 15 estudios de vulnerabilidad hospitalaria estructural, a partir de los cuales se reforzará la seguridad de cinco hospitales limeños (Dos de Mayo, Hipólito Unanue, Cayetano Heredia, Arzobispo Loayza y María Auxiliadora).

Dos de estos (Arzobispo Loayza y Dos de Mayo), catalogados como parte del patrimonio cultural del Perú, requerían mayores coordinaciones con el Ministerio de Cultura con la finalidad de preservar sus edificios históricos. El gobierno está comprometido con la mejora de la seguridad y las condiciones estructurales de los cinco hospitales, y ha destinado aproximadamente US$ 24 millones para este esfuerzo, que se espera concluirá en el 2022. Estas intervenciones son básicas para contar con una infraestructura hospitalaria más segura y resiliente y asegurar la continuidad de los servicios incluso en la eventualidad de un desastre.

Perspectivas para el futuro

Ha surgido una oportunidad para continuar con la colaboración del Banco Mundial en el rubro de GRD en el Perú. Tomando en cuenta las lecciones de El Niño Costero del 2017 y la pandemia del COVID-19, una investigación reciente financiada por el Banco Mundial ha recogido evidencia y ofrecido al gobierno del Perú recomendaciones de política pública para reforzar la resiliencia de sectores clave de los gobiernos locales frente a los impactos sísmicos e hidrometeorológicos de un desastre (en especial inundaciones y sequías).

Un nuevo préstamo bajo la modalidad Cat DDO podría suministrar apoyo para consolidar las reformas introducidas bajo los Cat DDO I y II y financiar áreas clave identificadas en la investigación, por ejemplo, incluir otros sectores prioritarios y el nivel subnacional con el fin de incrementar su resiliencia frente a los desastres naturales y las pandemias.