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Assemblée générale
Documents officiels
Soixante-dix-huitième session
Supplément no 13
Lettres d’envoi
Lettre datée du 18 août 2023, adressée au Président de l’Assemblée générale par le Commissaire général de l’Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient
J’ai le plaisir de transmettre à l’Assemblée générale le rapport annuel sur les travaux menés par l’Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA) en 2022, conformément aux demandes que l’Assemblée générale a formulées au paragraphe 21 de sa résolution 302 (IV) en date du 8 décembre 1949, modifié par le paragraphe 11 de sa résolution 1018 (XI), et au paragraphe 8 de sa résolution 1315 (XIII) en date du 12 décembre 1958.
Malgré un environnement opérationnel complexe et des difficultés financières, l’UNRWA a continué de fournir des services de développement humain et une aide humanitaire indispensables à des millions de réfugiés de Palestine en 2022. Ce faisant, l’Office a contribué à apporter espoir et bien-être à l’une des populations les plus démunies du Moyen-Orient et favorisé la stabilité régionale et la quête de la paix.
Comme l’atteste le rapport, plus de 500 000 enfants réfugiés de Palestine, filles et garçons, ont été scolarisés dans les écoles de l’UNRWA, près de 2 millions de patients ont reçu des soins de santé primaires, plus de 300 000 personnes parmi les plus pauvres ont bénéficié du programme de protection sociale de l’Office. En outre, près de 30 000 prêts de microfinancement ont aidé à réduire la pauvreté, à maintenir et à créer des emplois, ainsi qu’à favoriser l’autonomisation économique, notamment pour les femmes et les jeunes. L’UNRWA contribue également à répondre aux besoins humanitaires les plus urgents de près de 2 millions de réfugiés en fournissant une aide alimentaire et/ou pécuniaire.
Tout au long de l’année 2022, l’Office a progressé dans la mise en œuvre de sa stratégie de modernisation et de transformation numérique globale, améliorant la qualité et l’accessibilité de ses services, ouvrant des débouchés aux réfugiés de Palestine et renforçant son statut d’organisation dotée d’un très bon rapport coût/efficacité. Il a mené à bien un ensemble pluriannuel de réformes de la gestion dans le but de renforcer la responsabilité, d’accroître la transparence, de rendre la gestion plus inclusive et d’améliorer la culture institutionnelle.
Ces évolutions positives étant soulignées, je me dois néanmoins d’alerter l’Assemblée générale sur le fait, d’une part, que la situation de millions de réfugiés de Palestine dans la région ne cesse de se détériorer, et, d’autre part, que la situation de sous-financement chronique dans laquelle se trouve l’Office pèse de plus en plus sur sa capacité à répondre aux besoins croissants des réfugiés et à remplir le mandat qui lui a été confié.
Depuis 2022, les réfugiés de Palestine vivant en Cisjordanie font face à une violence record, qui touche de plein fouet les enfants réfugiés. La bande de Gaza, déjà soumise à rude épreuve par des années de blocus dévastateur, a connu deux escalades de la violence majeures. Actuellement, trois personnes sur quatre à Gaza dépendent de l’aide alimentaire d’urgence. Les tremblements de terre qui ont frappé la République arabe syrienne en février 2023 ont aggravé les souffrances de ceux qui traversent déjà la pire crise humanitaire que le pays ait vécue depuis le début du conflit. Au Liban, l’effondrement économique touche sévèrement les plus vulnérables, notamment les réfugiés de Palestine, déjà systématiquement marginalisés. En Jordanie, quelque 180 000 réfugiés de Palestine n’ont toujours que peu de moyens de subsistance pour satisfaire leurs besoins essentiels, ce qui les pousse à s’endetter davantage.
Toutes ces évolutions ont eu pour effet d’enfoncer de nombreux réfugiés de Palestine encore un peu plus dans la pauvreté, laquelle touche désormais la quasitotalité de la population à Gaza, au Liban et en République arabe syrienne. On assiste à une nette augmentation des mécanismes d’adaptation négatifs, notamment le travail des enfants, les mariages précoces et les migrations le long d’itinéraires dangereux. L’absence d’avancées sur le plan politique et le sentiment qu’une solution juste et durable à leur situation tragique - conforme aux résolutions des organes de l’ONU et au droit international - n’a jamais été aussi éloignée ne font qu’aggraver le désespoir et la détresse des réfugiés. Dans ce contexte, l’UNRWA reste souvent la seule bouée de sauvetage de millions de réfugiés de Palestine.
Si l’UNRWA est l’un des exemples les plus réussis de coopération multilatérale et d’opération des Nations Unies dans la région, l’écart entre, d’un côté, l’accroissement des besoins des réfugiés de Palestine et l’augmentation des coûts de fonctionnement, et, de l’autre, les services que l’Office a la possibilité de fournir au moyen des fonds disponibles, est en passe de devenir insoutenable. Cet écart compromet non seulement la qualité des services essentiels proposés par l’Office mais également la capacité de celui-ci à apporter une aide humanitaire et à faire face aux nouveaux problèmes, tels que les pertes d’apprentissage subies par les élèves inscrits dans ses écoles à la suite de la maladie à coronavirus (COVID-19).
L’UNRWA a également connu une trentaine de grèves au cours des 20 dernières années, dont la plus longue de son histoire récente, au cours du premier semestre 2023 en Cisjordanie. Cette grève a privé 45 000 enfants d’éducation et empêché des milliers de réfugiés de Palestine de bénéficier de soins de santé pendant plus de 100 jours. La durée inhabituelle de la grève est en partie due à une décision de la direction de rompre avec les pratiques antérieures et d’adhérer aux règles et règlements de l’UNRWA, y compris ceux relatifs à sa politique salariale, afin de protéger l’Office, son personnel et les réfugiés de Palestine.
La situation financière désastreuse de l’Office a atteint un nouveau palier particulièrement dangereux en 2022, lorsque l’UNRWA a reporté sur 2023 une dette d’un montant sans précédent, équivalant environ à 45 jours de dépenses de fonctionnement. La situation financière est devenue encore plus catastrophique, car certains des donateurs les plus fidèles ont annoncé qu’ils réduiraient considérablement leurs contributions à l’UNRWA à partir de 2023.
À l’heure de ces lignes, l’UNRWA ne dispose pas des fonds nécessaires pour assurer tous ses services essentiels, payer les salaires jusqu’à la fin de l’année 2023 et mettre fin au cercle vicieux de l’endettement. Les appels d’urgence de l’Office restent également gravement sous-financés. Rien qu’au cours des six derniers mois, l’UNRWA a fait face à quatre situations d’urgence, qui ont encore accru les besoins des réfugiés de Palestine et leur dépendance à l’égard de l’Office.
La communauté des réfugiés de Palestine et l’Office sont sincèrement reconnaissants du soutien généreux des pays d’accueil et des donateurs. Nombreux sont ceux qui mesurent le rapport coût-avantage exceptionnel de l’UNRWA en termes de prestations de service. Cependant, la réalité est que le modèle de l’Office, qui consiste à fournir des services similaires à ceux du secteur public au moyen d’un financement volontaire, n’est plus viable.
L’UNRWA a désormais atteint les limites de sa capacité à allier maîtrise des coûts, mesures d’austérité et endettement pour gérer le sous-financement chronique de son budget-programme de base. Le fait que l’Office fournisse des services similaires à ceux du secteur public signifie qu’il n’a pas la capacité d’adapter sa programmation aux ressources disponibles.
Avec le soutien de nombreux États Membres, l’Office poursuit ses efforts de collecte de fonds. Au cours des 18 derniers mois, j’ai engagé un dialogue avec des pays d’accueil et des donateurs afin de trouver des solutions innovantes et durables aux difficultés financières de l’Office. Malheureusement, aucune des pistes envisagées ne s’est révélée être « la » solution, celle qui permettra de bâtir un Office durable et prévisible.
L’Office est pris au piège d’un statu quo qui est devenu la principale menace à son existence. Si l’UNRWA continue sur la voie actuelle, il ne sera tout simplement plus en mesure de remplir son mandat. Une interruption des services aurait de graves conséquences humanitaires, politiques et sécuritaires pour les réfugiés et les pays d’accueil, ainsi que pour la région et au-delà.
Nous ne pouvons décemment pas laisser un tel scénario se produire. Il est donc urgent de surmonter les tensions entre le mandat, les besoins des réfugiés de Palestine et les ressources mises à la disposition de l’UNRWA, les relations entre les syndicats, la direction et les pays d’accueil, et le sentiment, au sein de la communauté des réfugiés, que toute modification apportée au modèle de prestation de services, en l’absence d’horizon politique, signifierait que leurs droits ne seraient plus protégés.
À l’approche du soixante-quinzième anniversaire de la création d’un organe qui avait vocation à être temporaire, et alors qu’une solution politique est de plus en plus hors de portée, nous avons la responsabilité collective de trouver les moyens de remplir le devoir et l’engagement qui sont les nôtres de protéger les droits des réfugiés de Palestine, dans le droit fil des résolutions applicables de l’Assemblée générale et du Conseil de sécurité. J’ai la ferme conviction que nous devons élever le débat et discuter non plus de la capacité de l’Office à continuer de fournir des services au quotidien mais bien plutôt du rôle qu’un UNRWA durable peut jouer à l’avenir. Il va de soi qu’une telle discussion doit s’accompagner d’un engagement renouvelé et concret de la part de la communauté internationale en faveur d’une solution politique au conflit israélo-palestinien.
Le Commissaire général
(Signé) Philippe Lazzarini
Lettre datée du 21 juin 2023, adressée au Commissaire général de l’UNRWA par le Président de la Commission consultative de l’Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient
À sa session ordinaire, tenue à Beyrouth les 20 et 21 juin 2023, la Commission consultative de l’Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA) a examiné votre rapport annuel sur les activités et opérations de l’Office, qui couvre la période allant du 1 er janvier au 31 décembre 2022 et doit être présenté à l’Assemblée générale à sa prochaine session.
La Commission accueille très favorablement la décision prise par le Secrétaire général de renouveler votre mandat de Commissaire général de l’Office pour une nouvelle période de trois ans, à compter du 1 er avril 2023. Elle continuera de vous soutenir et de coopérer étroitement avec vous et avec votre équipe pour soutenir les réfugiés de Palestine.
La Commission salue vivement l’UNRWA pour le rôle vital qu’il joue dans la région en déployant les efforts nécessaires pour fournir en permanence des services et une aide humanitaire aux réfugiés de Palestine en dépit de difficultés colossales. À cet égard, elle se félicite que l’Assemblée générale ait renouvelé le mandat de l’Office en décembre 2022. Cette décision démontre clairement l’importance de l’UNRWA, qui constitue un pilier essentiel de stabilité dans la région dans l’attente qu’une solution juste et durable au sort tragique des réfugiés de Palestine soit trouvée, conformément aux résolutions 194 (III) et 302 (IV) de l’Assemblée. La Commission relève que l’UNRWA répond aux besoins de 5,9 millions de réfugiés de Palestine dans le cadre de l’exécution de son mandat et reconnaît la situation extrêmement difficile de ces derniers, qui sont déplacés de force depuis 75 ans et doivent subir les effets désastreux de l’incapacité à résoudre les nombreuses crises d’origine politique dans la région, notamment l’occupation du territoire palestinien, le blocus de Gaza, la crise économique au Liban et le conflit en République arabe syrienne. Consciente que le statu quo financier n’est plus viable compte tenu de la dégradation grave et continue des réalités financières et contextuelles complexes auxquelles l’Office fait face, elle souligne qu’il est nécessaire d’intensifier le dialogue politique et les processus associant les États Membres en vue de marquer la volonté collective de protéger le consensus international relatif au rôle essentiel de l’UNRWA dans le passé, le présent et, surtout, l’avenir des réfugiés de Palestine et du Proche-Orient.
La Commission s’inquiète vivement de la détérioration de l’environnement en matière de protection et de l’accroissement de l’insécurité et de la violence dans plusieurs secteurs d’activité, qui entraînent de multiples effets négatifs sur les enfants, des traumatismes et une détresse psychologique alarmants, ainsi que l’interruption et la perturbation des services de base. En particulier, elle se dit très préoccupée par l’escalade de la violence contre les civils. L’année 2022 a été la plus meurtrière pour les Palestiniens, notamment les réfugiés de Cisjordanie, y compris Jérusalem-Est, depuis que la collecte systématique de données a commencé en 20051 . En 2022, les opérations armées menées par Israël dans les camps de réfugiés de Palestine, de plus en plus souvent en plein jour et pendant les heures d’école, ont atteint un niveau sans précédent et les actes de violence commis par les colons ont explosé. La Commission se dit également gravement préoccupée par les pertes humaines et les destructions matérielles subies par les réfugiés de Palestine à la suite de la reprise des hostilités à Gaza du 5 au 7 août, lesquelles ont entraîné la mort de civils palestiniens, dont 17 enfants, fait plus de 360 blessés, dont 151 enfants, et détruit des logements, touchant plus de 8 500 résidents, dont certains. Certains déplacés ont dû chercher refuge dans les écoles de l’UNRWA.
La Commission constate en outre avec une profonde préoccupation que les conditions socio-économiques des réfugiés de Palestine se dégradent considérablement et notamment que la pauvreté s’est creusée et frappe désormais la quasi-totalité de la population à Gaza, au Liban et en République arabe syrienne. De même, elle s’inquiète des restrictions d’accès à la bande de Gaza imposées par Israël – lesquelles sont en vigueur depuis plus de 16 ans et ont entraîné une dépendance croissante à l’égard de l’aide fournie par l’UNRWA et les intervenants humanitaires – de la détérioration rapide et alarmante de la situation des réfugiés de Palestine au Liban, pays en proie à l’une des pires crises économiques de son histoire récente, et de l’ampleur sans précédent des besoins humanitaires en République arabe syrienne depuis le début du conflit dans ce pays. Elle est également préoccupée par les signes révélateurs d’une perte d’apprentissage de plus de 50 % parmi les élèves des établissements de l’UNRWA à la suite de la pandémie de COVID-19, et par la détérioration des conditions d’apprentissage dans lesdits établissements sous l’effet des mesures d’austérité. Ces deux éléments compromettent les différents plans d’intervention par secteur élaborés par l’Office en 2022 et les perspectives de développement humain. Elle s’alarme essentiellement des capacités limitées de l’Office, qui est le principal fournisseur de services, d’aide et d’assistance aux réfugiés de Palestine, de répondre aux besoins croissants causés par l’aggravation des crises dans un contexte de sous-financement chronique.
La Commission s’inquiète vivement de la situation financière précaire dans laquelle se trouve l’UNRWA, qui exécute ses programmes sans réserve opérationnelle et dans un contexte où l’écart entre les dépenses et les recettes se creuse malgré un budget en stagnation. Le déficit financier et le report de passifs de plus en plus importants sur les exercices ultérieurs compromettent gravement la viabilité financière de l’Office, entravent sa capacité à remplir correctement son mandat en l’obligeant à fournir son aide et ses services indispensables en mode gestion de crise permanent, et accroissent l’incertitude et le désespoir parmi le personnel de l’Office et les communautés bénéficiaires. En outre, elle reconnaît que l’Office fait face à des obstacles de taille : s’adapter aux réalités financières et manœuvrer dans l’environnement politique où se déroulent ses activités, tout en répondant à l’impératif de préserver son mandat crucial et les droits des réfugiés de Palestine. À cet égard, elle se félicite des efforts déployés en 2022 par les Gouvernements jordanien, norvégien et suédois pour obtenir un soutien en faveur de modes de financement plus pérennes, notamment en augmentant la dotation provenant du budget ordinaire de l’ONU. En outre, elle salue les initiatives prises par l’Office pour diversifier ses sources de financement en sollicitant le secteur privé et les nouveaux donateurs asiatiques, et souligne le partenariat que l’UNRWA entretient avec le Japon depuis 70 ans. Elle invite instamment le Commissaire général à redoubler d’efforts auprès des États Membres et de la communauté internationale pour promouvoir et soutenir l’action menée pour protéger le mandat de l’UNRWA, et à étudier la possibilité de recourir davantage aux contributions à l’appui des programmes de l’Office.
La Commission reste préoccupée par les restrictions à la circulation des personnes et des biens imposées par Israël et par les autres pratiques préjudiciables qui visent le personnel et les biens de l’UNRWA, y compris les violations de la Convention sur les privilèges et immunités des Nations Unies, qui se traduisent par la perte d’heures de travail et un supplément de dépenses de transit et des frais logistiques. Elle appelle toutes les parties à respecter les obligations mises à leur charge par le droit international.
La Commission rend hommage au travail fait par l’Office pour relever les défis qui sont les siens et améliorer ses activités dans des contextes difficiles. Elle se félicite de l’élaboration du nouveau plan stratégique, de la mise en œuvre des mesures et initiatives de gestion visant à améliorer la gouvernance, des progrès accomplis dans le cadre de la stratégie de modernisation, notamment l’accélération de la transition numérique, et de la mise au point de programmes tournés vers l’avenir et centrés sur les jeunes, notamment l’enseignement et la formation techniques et professionnels proposés au centre de technologie de l’information de Gaza. Elle encourage l’UNRWA à poursuivre ses initiatives en ce sens.
La Commission remercie sincèrement les pays d’accueil et les donateurs qui soutiennent les activités et les services essentiels de l’UNRWA pour promouvoir les droits et le développement humain des réfugiés de Palestine, dans les domaines de la santé, de l’enseignement, des services de secours et d’aide sociale, de l’amélioration des infrastructures et des camps, du microfinancement, de la protection et de l’aide humanitaire. Elle salue les efforts déployés par le Commissaire général pour consulter les pays d’accueil et les donateurs par son intermédiaire en vue d’obtenir des conseils stratégiques, de renforcer la confiance et de définir une vision commune de la voie à suivre pour l’UNRWA. Elle encourage à poursuivre dans cette voie, qui peut permettre de parvenir à un consensus sur l’amélioration des moyens stratégiques et les perspectives pour l’avenir.
À la lumière des crises susmentionnées, la Commission demande instamment au Commissaire général de continuer à travailler avec les États Membres pour que ceux-ci maintiennent et renforcent leur appui financier et politique à un niveau qui reflète le soutien exprimé par la grande majorité des États Membres qui ont voté en 2022 à l’Assemblée générale pour prolonger le mandat de l’Office et soutenir le rôle essentiel que joue l’UNRWA pour la vie et les droits de millions de réfugiés de Palestine, une priorité pour la communauté internationale dans l’attente d’une solution politique juste et durable à la situation de ces réfugiés.
(Signé) Bassel El-Hassan