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"Le tsunami, 6 mois après : quelle solidarité, quels enseignements ?"

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SYNTHESE DU FORUM ORGANISE, LE 15 JUIN 2005, A L'INITIATIVE DU
DU CONSEIL D'ORIENTATION DE L'ACTION HUMANITAIRE D'URGENCE,

Le Conseil d'orientation de l'action humanitaire d'urgence a pris l'initiative d'un forum qui s'est tenu au Centre des conférences internationales du Ministère des Affaires étrangères, le 15 juin 2005, et a été ouvert par son Président, Alain Boinet. Il s'est déroulé selon le programme joint en annexe, bâti autour de trois tables rondes successives, et a recueilli un vif succès auprès d'un public (250 à 300 participants) représentatif de toutes les composantes de la mouvance humanitaire (OSI, Etat, entreprises, collectivités territoriales, universités, centres de recherche, médias).

En introduction, Alain Boinet a souligné que l'ampleur de la tragédie du 26 décembre 2004 et l'exceptionnelle générosité qui s'est mobilisée, en France et dans le monde, en faveur des rescapés, a conduit le Conseil d'orientation, avec le soutien de M. Renaud Muselier, Secrétaire d'Etat aux Affaires étrangères, à initier ce forum, organisé en partenariat avec le Ministère des Affaires étrangères et en collaboration avec le journal La Croix, qui a publié le 15 juin un sondage sur les Français et le tsunami, réalisé par le CERPHI (Centre d'études et de recherches sur la philanthropie). L'objectif était de contribuer à informer les médias, l'opinion publique et les donateurs sur l'usage des fonds recueillis. En remerciant tous ceux qui ont contribué à la préparation du forum, notamment la DAH, les journalistes modérateurs et tous les intervenants, A. Boinet a précisé que tous les acteurs humanitaires avaient été invités à y participer et, pour ceux qui le souhaitaient, à contribuer au dossier remis à chaque participant et présentant leur action. Enfin, il est annoncé que le forum serait clôturé par le Ministre des Affaires étrangères, M. Philippe Douste-Blazy.

I - 1ère table ronde : « une catastrophe sans équivalent, des problèmes spécifiques »

Animée par Pierre-Yves Le Priol, journaliste à La Croix, cette première table ronde a permis à une série d'acteurs d'exposer brièvement les premières interventions conduites au lendemain même du tsunami et les difficultés rencontrées alors. Il s'agissait essentiellement d'apporter des premiers secours, d'assurer des soins de santé primaire et la fourniture d'eau potable, d'aménager des points d'eau, de rétablir un minimum de transports et de télécommunications, de fournir une expertise et un soutien logistique, de rechercher et d'identifier des corps.

1. Les difficultés rencontrées sont, pour la plupart, du même ordre que dans toutes les autres catastrophes naturelles :

- des difficultés logistiques : Y. Dyèvre (DDSC), H. de Bonnaventure (CPCO), Th. Vandevelde (Véolia Water Force)

  • le manque de vecteur de transports (notamment hélicoptères) est, comme à l'ordinaire, apparue cruciale, face aux difficultés majeures rencontrées pour déployer les dispositifs (personnels et matériels) ;

  • l'encombrement des infrastructures aéroportuaires et routières, une fois résolu le problème précédent, a mis en évidence leur mauvaise gestion, liée notamment à l'absence de cellules de crise dans les aéroports mêmes ;

  • la nécessité de s'organiser dans la durée est apparue rapidement, en raison de la difficulté à accéder aux lieux mêmes de la catastrophe, de l'ampleur de celle-ci et de la reconstruction à engager ;

  • la lenteur de l'approvisionnement sur place (transports inadéquats ou inexistants, infrastructures détruites ou mal adaptées en raison du tonnage des engins de transport, cartes géographiques modifiées par la catastrophe) a engorgé les points d'entrée de l'aide et les lieux de stockage.
- des difficultés politiques : A. Fraisse (Secouristes Sans Frontières), J.Y. Lescazes (Secours Catholique), Y. Dyèvre
  • l'instabilité politique des régions touchées (territoires fermés, déficit évident d'informations) a retardé la définition des actions à mener et leur mise en place ;

  • la faible densité / rapidité de la circulation de l'aide (check points) a accru le malaise des populations et leur sentiment d'abandon ;
- des difficultés d'organisation : A. Fraisse, J.Y. Lescazes
  • l'absence ou la faiblesse de la coordination sur le terrain avec les autorités locales en raison de la catastrophe elle-même (le tsunami a décimé nombre de fonctionnaires, de responsables locaux, de médecins et de personnels hospitaliers) a considérablement pesé sur la stratégie et sur la rapidité de la mise en oeuvre de l'aide ;

  • la gestion des fonds s'est révélée délicate (collecte exceptionnelle, absence d'accréditation sur place empêchant l'ouverture de comptes propres) ;

  • l'impossible ou difficile retour/accès à la terre pour reconstruire (décision des autorités relatives au choix des terrains constructibles et aux normes de construction ; difficultés d'identification des sols, voire des propriétaires des sols, absence ou disparition de cadastres) ;

  • le pénible recensement des victimes (faible qualité, à l'origine, du recensement des populations concernées ; nombre considérable de morts) est aussi un élément clairement identifié comme cause de retard, de gêne, de pesanteur dans l'organisation et le déploiement des premiers secours.

En revanche, la géographie, l'éloignement du lieu d'intervention, l'étendue des côtes dévastées, le nombre de zones et de pays touchés, la qualité du milieu détruit (urbain à forte densité de population) et, par voie de conséquence, le coût humain (plus de morts que de blessés, toutes catégories sociales, toutes nationalités et toutes tranches d'âge confondues) apportent à cette catastrophe un élément d'originalité.

2. Quelques enseignements pratiques peuvent être tirés de l'expérience des premiers jours :

- nécessité de disposer d'équipes de secours prêtes à partir immédiatement, avec comme consigne de « voyager léger et efficace » (A. Fraisse) ;

- besoin d'une coordination « souple et intelligente » des actions à tous les échelons :

  • international (rôle du Bureau de la Coordination à l'Action Humanitaire / BCAH),
  • européen (revoir le rôle du MIC),
  • local, avec les autorités, quand elles existent ;
- apport précieux du secteur privé à l'aide internationale (MM de Bonnaventure et Dyèvre) ;

- utilité d'une communication permanente (en amont, en aval : 78% de nos concitoyens se jugent mal informés des actions de reconstruction engagées), par le biais des médias, avec l'opinion publique ;

- intérêt de développer des partenariats entre les différents acteurs et de constituer un réservoir d'experts disposant de compétences diverses (MM. Vandevelde et Fraisse) (1) ;

- opportunité d'une réflexion de fond sur les effets d'une urbanisation croissante de la planète dans le domaine des secours en cas de catastrophes (destructions massives, besoins démultipliés, reconstructions majeures) ;

- pour autant, l'étendue de la tragédie du 26 décembre restant exceptionnelle, on ne saurait la prendre comme référence pour déterminer l'ampleur des moyens à mettre en oeuvre dans d'autres catastrophes ou définir un quelconque « schéma, voire modèle » d'intervention-type (MM. de Bonnaventure et Dyèvre).

II - 2ème table ronde : « Une mobilisation exceptionnelle, une réponse adaptée ? »

La seconde table ronde a été animée par Olivier Weber, journaliste au Point.

1. La mobilisation des donateurs (MM. Denis Muzet pour Médiascopie, Alain Mergier pour l'Institut WEI, Antoine Vaccaro pour le CERPHI et TBWA Corporate).

Médiatiquement parlant, « le tsunami est un nouvel épisode de la catastrophe du monde, dans la suite de l'attentat du 11 septembre, de la canicule, de la guerre en Irak ». Il renforce le sentiment qu'ont les Français d'un chaos mondial et d'un risque généralisé. De par sa couverture médiatique, le tsunami s'apparente au 11 septembre. Il y a pourtant rupture : les médias, eux-mêmes dépassés, ont redirigé leur activité sur la stimulation et la couverture des dons, « le chiffre des dons venant rattraper celui des morts ».

Sur le plan individuel, le tsunami a agi comme une sorte de « tragédie fondatrice », en ébranlant la conscience de chacun. Cette expérience n'est pas fondamentalement déclenchée par la compassion, mais par la confrontation avec un événement inhumain et inimaginable, provoquant une mini-crise individuelle, vécue collectivement. Le don, qu'il soit sacrificiel ou fusionnel, toujours « désangoissant », est apparu comme un moyen de se rétablir en tant qu'acteur. Pour que cette crise soit close, il convient que le donateur ait l'assurance que son don n'était ni inutile, ni « sur-numéraire ». Il est intéressant de constater que 40 % des « donateurs aguerris », dont les motivations sont différentes, n'ont pas donné et se sont sans doute réservés pour des causes moins mobilisatrices. Trois éléments permettent de comprendre l'ampleur de la mobilisation, cette fois-ci : la présence de compatriotes parmi les victimes, les images de celles-ci, la présence d'enfants.

2. La mobilisation des Pouvoirs publics français (contribution de M. Jean-Claude Mallet, Délégué Interministériel à l'aide de la France apportée aux Etats affectés par la catastrophe du 26 décembre 2004).

La France a mis en place un dispositif nouveau (la DIPT) et des moyens financiers adéquats. L'option choisie a été de montrer un Etat français modeste - pas de surenchère financière, mais des engagements fermes, permettant à la France de tenir son rang -, un Etat facilitateur par la mise en relation d'acteurs très divers (ONG, collectivités territoriales, entreprises, administrations), en vue d'un impact commun important, un Etat solidaire - 25 M€ de dons, 300 M€ de prêts, 144 M€ de moratoire sur la dette publique de ces pays -.

La France a mis en place un dispositif interministériel destiné à présenter un discours cohérent aux Etats sinistrés. Elle s'est efforcée de donner en permanence le bilan de son action, d'agir vite, surtout dans l'espace qui sépare urgence et reconstruction : 17 des 20 M€ sont déjà affectés à des actions (auxquels il faut ajouter les contributions allouées aux organisations internationales).

3. La mobilisation des acteurs non étatiques :

- La Croix-Rouge (Olivier Brault) a collecté 105 M€. Il existe un vrai écart entre l'attente des donateurs en France et la réalité sur le terrain. La Croix-Rouge estime sa réponse adaptée : dès le départ, elle s'est inscrite dans la continuité urgence/réhabilitation/reconstruction, dans les cinq pays. 7 des 105 M€ collectés ont été dépensés au titre de l'urgence, 70 autres sont déjà affectés à des actions de réhabilitation et de reconstruction. La Croix-Rouge a accepté, exceptionnellement, d'être bailleur pour quelques ONG pour satisfaire des besoins urgents. Elle n'a pas appelé à cesser les dons, estimant que ce n'était pas son rôle, eu égard au nombre de malheurs qui frappent le monde.

- La Fondation de France (Francis Charhon) a collecté 15 M€. Elle l'a fait pour le compte d'organismes n'ayant pas accès à la collecte, mais ayant une bonne expertise. A ce jour, 40 projets ont été retenus, présentés par 26 ONG. Il existe une rupture dans l'imaginaire des Français entre l'urgence et la reconstruction, plus mal connue. Les dons sont toutefois destinés, au départ, au rétablissement de la situation préexistante et non pas uniquement à la couverture des besoins d'urgence.

- Sanofi-Aventis (Caty Forget) : 700.000 € ont été collectés auprès des salariés du groupe. Une vingtaine de projets sont menés en collaboration avec 11 ONG et, en grande partie, réalisés. Ils ont été répartis entre l'Indonésie (Aceh), la Thaïlande (camp de Tamtawan) et l'Inde (Iles Andaman).

- Médecins du Monde (Michel Brugière) : cette crise ne diffère guère des autres crises observées ces 20 dernières années, si ce n'est par la difficulté des évaluations initiales, la complexité du travail avec les autorités (contexte politique, désorganisation liées au sinistre) et l'ampleur des dons spontanés (avec visiblement des donateurs nouveaux). Cependant, le montant total des dons n'est pas si inhabituel : MDM a récolté 6,5 M€ pour le tsunami, ce qui est loin des 80 MF du Kosovo (12 M€). Il n'est pas raisonnable de demander des comptes si tôt. Cela ne s'est jamais vu.

- Médecins Sans Frontières (Jean Hervé Bradol) estime pour sa part que la réponse à la crise n'a pas été adaptée. L'événement n'est pas si exceptionnel en termes d'impact : il y a actuellement une famine très grave au Niger qui mobilise beaucoup moins. Le diagnostic a été mal établi : on a surestimé l'impact des secours extérieurs et sous-estimé celui des secours de proximité. De nombreuses fausses informations ont circulé (épidémies annoncées par l'OMS). Il y a eu inversion du fonctionnement habituel. Ce n'est pas le terrain qui a sollicité des secours en fonction des besoins, mais les sièges qui, forts de leur manne, ont sollicité des projets. On a vu toute une série d'interventions inutiles au cours de cette crise, à commencer par celle de la Croix-Rouge, de la Sécurité Civile et de l'Armée à Meulaboh (2), alors qu'il y avait, paradoxalement des pénuries ailleurs. En ce qui concerne la reconstruction, il est très inquiétant de voir des ONG se mettre à faire, sous prétexte de dépenser l'argent des donateurs, un tout autre métier que le leur.

III - Troisième table ronde : « les premiers enseignements »

La dernière table ronde a été animée par Bernard de la Villardière, rédacteur en chef à M6. Cinq enseignements majeurs peuvent être retenus, à ce stade de la mise en oeuvre de l'aide française :

1. améliorer la coordination : plusieurs intervenants ont signalé les problèmes rencontrés dans l'organisation des secours. François Grünewald, notamment, Président du groupe URD, a suggéré plusieurs recommandations :

  • ne pas confondre urgence et précipitation, c'est-à-dire prendre le temps d'analyser la situation afin d'évaluer précisément les besoins ;

  • travailler plus avec les équipes locales pour éviter des décalages entre les analyses du siège et celles du terrain ;

  • améliorer la coordination entre les ONG, mais aussi entre les différents acteurs, très nombreux sur le terrain. Eric Chevallier, Délégué interministériel adjoint à l'aide de la France apportée aux Etats affectés par le tsunami, a souligné que la coordination était certes un élément impératif, mais qu'elle ne pouvait être absolue. Il s'agissait de trouver un juste milieu entre une coordination « stérilisante » et une coordination « impérative » ;

  • développer la coopération des industries pharmaceutiques à l'échelle européenne : tirant les leçons de la mauvaise organisation de la distribution des médicaments, Christine. Perrier, représentante de Tulipe, a souligné la volonté qu'avait l'organisation de créer une « Eurotulipe » afin d'éviter toutes critiques des laboratoires pharmaceutiques et de leurs actions ;

  • renforcer le rôle de l'ONU : le DAH a appelé à un renforcement du BCAH et ACF plaide pour une meilleure coopération des acteurs avec ce bureau.
2. rendre compte : selon P. Ryfman, les citoyens ont « donné mandat à l'aide humanitaire » et ont donc des attentes particulières. Les acteurs humanitaires, à commencer pazr ceux du secteur non gouvernemental (OSI) se doivent par conséquent de satisfaire une obligation dorénavant majeure : celle de la « redevabilité » (rendre compte, autant que rendre des comptes). Les intervenants de cette table ronde ont été unanimes pour souligner la nécessité de rendre des comptes aux donateurs, dont la générosité a été considérable. Mais, comme l'a souligné Benoît Miribel (ACF), cette opération prendra du temps, d'autant plus qu'une partie des dons n'a pas encore été dépensée et servira à la réhabilitation. Il dénonce à cet égard les pressions des médias qui s'interrogent sur la destination des dons, et ajoute que la réponse ne peut être aussi précise et rapide car la réhabilitation s'effectue au rythme des populations.

M. Carrez, Président de Chambre à la Cour des Comptes, soucieux de fournir une information de qualité aux donateurs, souhaite une coopération internationale étroite de contrôle des fonds avec les pays donateurs et les institutions bénéficiaires de l'aide. Cet afflux de dons soulève de nouvelles problématiques pour la Cour : la ré-affectation des dons, le délai acceptable pour l'utilisation des dons, le sort réservé aux intérêts des sommes versées. M. Carrez voit, à travers cette situation exceptionnelle, l'occasion pour les ONG d'améliorer leur transparence.

3. faire de la prévention une priorité politique : après avoir rappelé le bon fonctionnement du dispositif interministériel mis en place par la circulaire interministérielle du Premier Ministre du 1er août 2003 pour répondre à toute urgence humanitaire dans le monde (les premiers secours ont été acheminés en moins de 24h), le Délégué à l'action humanitaire a insisté sur la nécessité de repenser la prévention des catastrophes et d'en faire une priorité de notre politique de coopération, mais également d'inciter nos interlocuteurs étrangers à promouvoir des politiques nationales contraignantes en matière de construction et d'occupation des sols par exemple. Il a évoqué aussi la nécessité de renforcer sans délai nos postes diplomatiques dès qu'une grande catastrophe survenait, car bon nombre de postes avaient vu leurs effectifs considérablement réduits par de coupes budgétaires successives et étaient incapables, en raison de la faiblesse de leurs moyens humains, de faire face efficacement à une telle situation.

Par ailleurs, afin de garantir une meilleure analyse scientifique en matière de prévention, comme en soutien de la démarche de « redevabilité », il est nécessaire, selon P. Ryfman, de prendre en compte les apports de la sociologie, de la science politique, de l'économie, du droit et de l'anthropologie, et pas seulement ceux des sciences dites « dures ».f

4. passer de l'urgence au développement : les « zones grises », zones aveugles entre l'aide d'urgence et la reconstruction ne constituent pas un phénomène nouveau, mais sont apparues flagrantes lors du tsunami, comme le souligne E. Chevallier. Elles entraînent un vide et une frustration entre les attentes des populations et la capacité à agir. Cette phase de transition fait actuellement l'objet d'interrogations soulevées par la DGCID (B. Quincy), qui s'interroge sur les moyens favorisant le passage de l'aide d'urgence au développement.

5. ne pas engendrer d'inégalités : à plusieurs reprises, il a été rappelé qu'il était nécessaire d'être attentif à la répartition de l'aide. Le Président de l'UNICEF-France, Jacques Hintzy, a suggèré de veiller à ne pas creuser d'inégalités au sein des populations, notamment entre celles situées dans les régions côtières et celles implantées à l'intérieur du pays (zones non touchées directement). Il fallait penser à venir en aide à ces communautés « de l'intérieur », lesquelles apportent un soutien souvent important aux victimes.

IV - Intervention de clôture du Ministre, M. Philippe Douste-Blazy

Le Ministre a rendu hommage à tous ceux et celles que la catastrophe du 26 décembre 2004 avaient profondément meurtris. Il a souligné que « le Ministère des Affaires étrangères était pleinement dans son rôle lorsqu'il s'agissait de prévention, de gestion des crises, d'aide à la reconstruction ». « Le Ministère répondait à ses devoirs, lorsqu'il mettait en oeuvre, en réponse à une catastrophe, vitesse de réaction, esprit de solidarité et capacité d'adaptation ».

« L'élan de solidarité qui a uni les Français est sans précédent », a ajouté le Ministre. « Nous savons désormais qu'entre la phase d'urgence et la phase de reconstruction s'ouvre une période délicate pour les populations, leurs outils de production se trouvant temporairement anéantis. Il nous a donc fallu y apporter une réponse fiable, cohérente, immédiatement opérationnelle. L'intervention à impact rapide consiste à soutenir, de manière concrète, des projets locaux, ciblés, capables de donner aux populations des emplois temporaires, des emplois directement liés à l'aménagement de leur espace vital ».

Le Ministre a rappelé les propositions formulées par la Président de la République en ce qui concerne notamment l'instauration, avec le soutien de l'UNESCO, d'un système régional d'alerte dans l'Océan indien, ainsi que la création, dans le cadre de l'Union européenne et des Nations unies, des mécanismes de réaction rapide et d'action humanitaire.

En conclusion, le Ministre a marqué son appui au projet de deuxième Convention en décembre 2005 réunissant l'ensemble des acteurs humanitaires et qui serait l'occasion de faire un nouveau point de situation sur la mobilisation de chacun d'eux, un an après la tragédie du tsunami./.

Note:

(1) Il a été rappelé, à cette occasion, que chaque acteur (OSI, entreprises, collectivités territoriales) avait la possibilité de remplir une fiche publiée dans la rubrique « Urgence humanitaire France » pour faire connaître ses propres « capacités opérationnelles »

(2) Le DAH est revenu sur cette question au cours de la 3ème table ronde pour contester cette affirmation et rappeler les différences d'approche qu'il avait fallu prendre en compte entre autorités civiles et militaires et que le choix de Meulaboh, à proximité de l'épicentre du séisme, s'était fait en étroite concertation avec les autorités locales et la coordination internationale.