Honduras

Informe Final Elecciones Generales 2017 - Misión de Observación Electoral de la Unión Europea

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HONDURAS INFORME FINAL
Elecciones Generales 2017

MISIÓN DE OBSERVACIÓN ELECTORAL DE LA UNIÓN EUROPEA

www.moeue-honduras.eu

Este informe ha sido elaborado por la Misión de Observación Electoral de la UE (MOE-UE) y contiene las conclusiones de su observación de las elecciones generales de 2017 en Honduras.
El contenido de este informe no refleja necesariamente la posición oficial de la Unión Europea.

I. RESUMEN

Las elecciones generales de 2017, a las que concurrieron partidos y candidatos de todo el espectro político, transcurrieron en un contexto de fuerte polarización exacerbada por la candidatura, tras una sentencia de la Corte Suprema que declaró inaplicable la prohibición de la reelección presidencial y provocó un fuerte rechazo de la oposición, del Presidente saliente Juan Orlando Hernández. Tras una campaña marcada por la desigualdad de recursos y de cobertura en los medios a favor del partido oficialista, la jornada electoral, bien organizada, transcurrió de manera pacífica y el escrutinio discurrió en condiciones de respeto a la voluntad de los votantes, con fuerte presencia de representantes de los principales partidos en las mesas electorales. El Tribunal Supremo Electoral implementó un sistema de publicación de resultados electorales que facilitó su verificación por candidatos y ciudadanos.

La MOE UE lamenta y condena la muerte de al menos 22 personas durante las protestas poselectorales y reitera su llamado a las autoridades hondureñas a respetar el derecho a la manifestación pacífica.

Contexto político

El 26 de noviembre de 2017, con una tasa de participación ligeramente inferior a la registrada en 2013, las hondureñas y los hondureños eligieron, además de al Presidente y a los 128 diputados del Congreso Nacional, a los alcaldes de los 298 municipios del país y a 20 diputados del Parlamento Centroamericano. A las elecciones, además de candidatos independientes a las corporaciones municipales, concurrieron nueve candidatos a la Presidencia – uno de ellos, Salvador Nasralla, dentro de la Alianza de Oposición contra la Dictadura, una coalición entre Libertad y Refundación (Libre) y el Partido Innovación y Unidad (PINU) - y diez partidos políticos. Los partidos Nacional (PN), Liberal (PL) y Libre habían elegido a sus candidatos para cada nivel electivo en elecciones primarias celebradas en el marzo de 2017. Los partidos políticos que participaron en el proceso electoral se sitúan a lo largo de todo el espectro político hondureño y la inscripción de sus candidatos no estuvo sometida a limitaciones excesivas o injustificadas.

Por vez primera desde la promulgación de la Constitución de 1982, un Presidente en ejercicio, Juan Orlando Hernández, del Partido Nacional, concurría a una reelección presidencial, tras la decisión de la Corte Suprema de Justicia en 2015 de declarar inaplicables los preceptos constitucionales que la prohíben. La decisión de la Corte, que instituye de facto la posibilidad de una reelección indefinida, fue fuertemente contestada por las principales fuerzas de la oposición que, no obstante, decidieron participar en las elecciones. La posibilidad de una reelección presidencial, que ya desencadenó el golpe de Estado de 2009 y la expulsión del poder y del país del expresidente Manuel Zelaya, sobrevoló un proceso electoral polarizado. Como ya señaló desde su llegada al país, la MOE UE no puede entrar a valorar la decisión de la Corte pero considera que, si así lo estiman los actores hondureños, sería conveniente abrir un debate que pueda conducir a un amplio acuerdo entre las fuerzas políticas para regular, en el ámbito político, una cuestión tan importante y sensible.

Campaña electoral

Durante la campaña electoral, que se prolongó durante tres meses y sólo ganó intensidad en su tramo final, los candidatos de todas las formaciones políticas pudieron ejercer sin restricciones indebidas los derechos de reunión y asociación y las libertades de expresión y movimiento, aunque esta última se vio limitada en ocasiones en áreas de fuerte implantación del crimen organizado. Sin embargo, y aunque la campaña trascurrió de manera generalmente pacífica, la MOE UE constató durante este periodo casos de violencia contra candidatos y activistas de diferentes partidos -entre los que figuran los asesinatos de seis activistas de los Partidos Nacional, Libre y Liberal- cuyo móvil, político o de otra índole, aún no ha sido establecido.

La desigualdad de recursos económicos entre los contendientes, en favor del Partido Nacional y de su candidato Juan Orlando Hernández fue evidente a lo largo de la campaña electoral. Este desequilibrio fue particularmente intenso en los medios de comunicación, pero fue también visible, si bien en menor medida, en los materiales de propaganda. A este desequilibrio se sumaron casos de utilización de recursos del Estado para actividades de campaña y, sobre todo, la existencia de una cierta confusión entre Gobierno y Partido Nacional en la distribución de bienes o beneficios en el marco de los programas sociales del Estado.

La adopción en 2016 de la Ley de Política Limpia, que refuerza las exigencias de transparencia sobre el origen del financiamiento y la utilización de los gastos de campaña y fija techos a éstos últimos, con el objetivo de enfrentar la corrupción, el financiamiento ilícito de partidos y candidatos y la penetración del dinero del narcotráfico y del crimen organizado en las campañas electorales, representa un avance indudable. Su primera aplicación ha coincidido con un descenso muy notable del gasto estimado en la campaña en 2017 respecto a la anterior, en 2013. Sin embargo, si bien los techos de gasto suelen ser una buena herramienta para favorecer unas condiciones de competición más equilibradas entre los distintos partidos y candidatos, este, como se acaba de mencionar, no ha sido el caso en el proceso de 2017, quizá debido a que los techos fijados por el TSE son bastante elevados y a las dificultades experimentadas por los dos principales partidos de oposición para atraer financiamiento empresarial.

Marco legal

El marco legal que regula las elecciones en Honduras constituye, en general, una base suficiente para la celebración de elecciones democráticas conforme a las obligaciones internacionales en la materia. A pesar de que, desde 2014, el Congreso Nacional ha registrado numerosas iniciativas de reforma electoral, sólo dos modificaciones menores fueron finalmente aprobadas. En este sentido, con la excepción ya señalada de la nueva Ley de Política Limpia, las iniciativas de reforma en el ámbito electoral que han llegado a buen puerto han sido escasas.

La Ley electoral presenta ciertas inconsistencias y lagunas que aconsejarían la introducción de reformas para los próximos procesos electorales, actualizando y completando algunas de sus disposiciones. Es el caso de las competencias en materia de transmisión y tratamiento de resultados que la ley otorga a los Tribunales electorales departamentales y municipales (TED y TEM), hoy obsoletas y residuales puesto que ambos procesos se realizan desde hace años de manera principalmente electrónica y su gestión está centralizada en el TSE. Igualmente, la aplicación subsidiaria de los plazos para resolver recursos o expedientes establecidos en la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) en aquellos casos en que la Ley electoral guarda silencio implica una ralentización de los procesos difícilmente compatible con los tiempos electorales.

A nivel reglamentario, la MOE UE ha identificado algunos ámbitos susceptibles de mejora en futuros procesos electorales. Entre ellos destaca la conveniencia de establecer claramente, por vía reglamentaria o incluso en la propia ley electoral, la obligación de aportar pruebas que acrediten que los cambios de domicilio solicitados por los ciudadanos son reales, como condición para que puedan ser reflejados en el censo electoral. Igualmente el reglamento que establece los mecanismos de alternancia entre hombres y mujeres en las listas electorales erosiona el principio de paridad consagrado en la Ley Electoral, al permitir que, en las listas al Congreso Nacional, la obligatoriedad de situar alternativamente a un candidato o a una candidata sólo se imponga a partir de la tercera, cuarta o quinta posición, según el número de diputados asignados al Departamento.

Censo Electoral

El censo electoral, confeccionado por el TSE a partir de los datos del Registro Nacional de las Personas (RNP), es generalmente considerado inclusivo pero insuficientemente depurado, tanto por la existencia de un número importante aunque no cuantificado de fallecidos que siguen inscritos, como por el hecho de que la mayoría de los hondureños residentes en el extranjero no comunican su nuevo domicilio fuera del país y continúan inscritos en pueblos y ciudades a los que es muy improbable que acudan a votar. La presencia de fallecidos y emigrantes en el censo ha alimentado tradicionalmente suspicacias sobre el riego de suplantación de voto, si bien el sistema hondureño contiene importantes salvaguardas para mitigarlo. En cualquier caso, como ya hiciera en 2013, la MOE considera que sería importante, para mejorar la exactitud del censo electoral, proceder a una depuración y actualización del registro nacional de las personas.

Administración electoral

El actual Tribunal Supremo Electoral fue elegido por el Congreso saliente a principios de 2014, pocas semanas antes de la constitución del nuevo Congreso y, en consecuencia, su composición no refleja el paisaje multipartidista surgido tras las elecciones de 2013, puesto que los diputados de los partidos emergentes, Libre y Partido Anticorrupción (PAC), no participaron en su elección. En un contexto de polarización política, la ausencia de magistrados próximos a estos nuevos partidos ha incidido negativamente en la percepción de su neutralidad, tanto entre la opinión pública como entre los partidos de oposición. A ello ha contribuido también la adopción de algunas decisiones que la oposición consideró favorables a los intereses del partido Nacional o la contratación de la empresa originalmente encargada de la transmisión y procesamiento de los resultados que, tras ser denunciada por el partido liberal como cercana al poder, fue finalmente reemplazada por el TSE. Indudablemente, la errática estrategia de comunicación de los resultados preliminares durante la noche electoral tampoco ayudó a mejorar la imagen del Tribunal.

A pesar de esta percepción el TSE promovió activamente la consulta y el consenso con los partidos políticos, aunque no siempre con éxito, tanto en el Consejo Consultivo (el foro de deliberación e información que comparte con éstos) como a través de contactos informales con sus líderes, también durante el periodo de crisis poselectoral. El TSE ha garantizado el acceso de todos los partidos a las distintas fases del proceso, desde la entrega de copias del censo electoral hasta la realización de escrutinios especiales tras las elecciones o el acceso irrestricto a su centro de datos. El Tribunal implementó además un sistema de transmisión, procesamiento y divulgación de resultados que primó la transparencia en el acceso a los resultados y su verificación.

La MOE UE ha podido constatar que la negativa percepción de la neutralidad del TSE ha ensombrecido ante la ciudadanía las virtudes de un sistema de votación y escrutinio concebido para que cualquier manipulación de los resultados sea fácilmente detectable por los partidos políticos.

Jornada electoral

La jornada electoral transcurrió en un ambiente pacífico y tranquilo, si bien se observaron a menudo estrategias invasivas de captación de votantes en el entorno de los centros de votación. A pesar de abundantes indicios de tráfico de credenciales, el escrutinio discurrió en condiciones de transparencia y respeto a la voluntad de los electores. Los partidos Nacional, Liberal y Libre estuvieron representados en más del 90% de las 409 Mesas electorales receptoras de voto (MER) observadas y recibieron, como los representantes de las demás candidaturas, copias certificadas de las actas de resultados. A pesar del reemplazo tardío de la empresa encargada de la transmisión de resultados y las dificultades encontradas en la contratación de los custodios electorales, estos factores no tuvieron un impacto significativo en la transmisión de las actas por vía telemática, que registro una tasa de éxito del 71,5%, similar a la de 2013.

Procesamiento y divulgación de resultados

En la madrugada del 27 de noviembre, el TSE anunció en su primera comparecencia tras el cierre de las mesas electorales que, con el 57% de las mesas procesadas, el candidato de la Alanza de Oposición aventajaba en un 5% a Juan Orlando Hernández. Las actas que no pudieron ser transmitidas electrónicamente desde las mesas fueron transportadas hasta la bodega del TSE en los días posteriores a las elecciones. A medida que estas actas, procedentes en su inmensa mayoría de mesas rurales, comenzaron a ser introducidas en el sistema, se fue produciendo un cambio en la tendencia de los resultados de la elección presidencial hasta situar a Juan Orlando Hernández un punto y medio por delante de Salvador Nasralla.

Durante este proceso, en la tarde del 29 de noviembre, uno de los servidores del centro de datos del TSE experimentó problemas técnicos y tuvo que ser finalmente reemplazado. Los expertos informáticos de la MOE UE, presentes en el centro de datos, confirmaron el carácter meramente técnico del incidente, ligado a un espacio inadecuado del disco duro del servidor, y no observaron indicio alguno de alteración de la base de datos que, de todos modos, si se hubiera producido, habría sido fácil de detectar mediante un simple cotejo de los resultados de las mesas publicados por el TSE con las copias de las actas en poder de los partidos políticos.

Tensiones post-electorales

En el contexto de una elección muy ajustada, en la que tanto Salvador Nasralla como Juan Orlando Hernández se habían declarado vencedores la noche misma del 26 de noviembre, la inversión de la tendencia de los resultados a medida que avanzaba el escrutinio y las dudas sobre la integridad del sistema provocadas por la sustitución de uno de los servidores del TSE contribuyeron decisivamente al aumento de la tensión poselectoral.

La oposición se movilizó para denunciar lo que consideró un fraude electoral a favor del candidato oficialista. Durante algunas de las manifestaciones convocadas en diversos puntos del país se produjeron enfrentamientos entre los manifestantes y las fuerzas del orden, que en ocasiones fueron acusadas de recurrir a un uso excesivo de la fuerza. Los enfrentamientos se saldaron con un elevado número de víctimas mortales, fundamentalmente entre los manifestantes pero también en las filas de la policía. El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos cifró en al menos 22 las víctimas mortales durante las protestas post-electorales, 13 de ellas a manos de las fuerzas de seguridad. La oposición denunció casos de tortura, detenciones ilegales y ejecuciones extrajudiciales. En los cuerpos policiales se produjo un malestar creciente que provocó el rechazo expreso de alguna de sus unidades a intervenir en lo que consideraron un dispositivo represivo y desencadenó una breve huelga de todo el cuerpo policial. Se produjeron numerosos cortes de carreteras. También, en algunas zonas del país, saqueos de comercios y negocios.

El gobierno, objeto de numerosas acusaciones de violación de los derechos humanos por parte de diversas organizaciones nacionales e internacionales, decretó el 1 de diciembre un toque de queda que suspendió durante diez días la libertad de movimiento durante la noche, y de cuyo cumplimiento quedaron exentos, entre otros, los periodistas acreditados por el TSE (la exención fue posteriormente ampliada al resto) y los observadores electorales. La jefa de la MOE UE, Marisa Matias se dirigió a los actores hondureños el 31 de noviembre para condenar todos los actos de violencia y pedir a las autoridades del país que se respetase el derecho de manifestación pacífica.

Reconteo de las mesas que provocaron la inversión de la tendencia de los resultados

En este contexto, el Tribunal Supremo Electoral, en respuesta a requerimientos internacionales, procedió, en presencia de observadores nacionales e internacionales, al reconteo de los votos de las cerca de 5.000 mesas electorales cuyas actas no fueron transmitidas electrónicamente durante la noche de las elecciones y que determinaron que Juan Orlando Hernández pasara paulatinamente a encabezar el escrutinio. A pesar de las reiteradas invitaciones del Tribunal, ninguno de los dos partidos que habían denunciado irregularidades en los resultados de estas mesas aceptó participar en su recuento y verificación, ni tampoco cotejar sus copias de las actas con los originales del TSE. El recuento, que fue observado por la MOE UE, no arrojó diferencias significativas respecto a los resultados publicados previamente en la página del Tribunal.

Recursos contra las votaciones y Declaratoria de resultados

Por su parte, ante los retrasos acumulados, el Tribunal decidió flexibilizar los plazos para presentar impugnaciones, de manera que partidos y candidatos dispusieran de tiempo suficiente para prepararlas y documentarlas. El Partido Liberal y la Alianza de Oposición presentaron sendos recursos de nulidad de las votaciones, referidos exclusivamente a la elección presidencial – no a las legislativas ni a las municipales –, pero no solicitaron nuevos escrutinios especiales. Ninguno de esos recursos aportó un número significativo de actas propias que pusieran en evidencia una divergencia relevante entre las actas publicadas por el TSE en su página web, base de la declaratoria de resultados, y las que obran en poder de los partidos políticos. Ambos recursos fueron rechazados por el TSE, que declaró los resultados el 17 de diciembre

El 12 de diciembre, ya concluido el plazo ampliado de presentación de impugnaciones contra la votación, la Alianza de Oposición entregó a la MOE UE un archivo electrónico con sus copias de 14.364 actas, sobre un total de 18.128. La MOE UE no recibió copia de las actas restantes. Tras el cotejo de una gran muestra aleatoria de las copias de las actas entregadas por la Alianza y de los originales publicados en la web del Tribunal, la Misión constató que los resultados de ambos grupos de actas no presentaban prácticamente ninguna diferencia.

Medios de comunicación

La libertad de expresión, garantizada por la Constitución, ha sido generalmente respetada durante el periodo de campaña electoral, en el sentido de que los medios de comunicación, nacionales e internacionales, pudieron desarrollar su trabajo sin mayores obstáculos a pesar de los problemas de seguridad que enfrentan habitualmente los profesionales del periodismo en Honduras. Sin embargo, tanto en los días previos a los comicios como durante la crisis que les siguió, las autoridades hondureñas intensificaron repentinamente los controles migratorios sobre los periodistas que pretendían entrar al país, si bien su acceso no fue restringido en casi ningún caso. Igualmente, la MOE UE constata con preocupación la reciente adopción de algunas disposiciones legales regresivas en al ámbito penal, como las referidas al delito de apología del terrorismo en los medios, que podrían comportar serias limitaciones en el ejercicio de la libertad de expresión en el periodismo.

Por otro lado la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL), el ente regulador estatal de los medios audiovisuales cuyos comisionados son designados por el Presidente de la República, dispone de un importante poder disciplinario y sancionatorio en virtud del cual, en mayo de 2016, ordenó el cierre de Globo TV, un medio crítico con el gobierno, alegando que la cadena no había solicitado la renovación de su licencia. Esta decisión, considerada claramente política por la oposición, ha contribuido indudablemente al desequilibrio del panorama político de los medios en favor del Gobierno.

Igualmente, desde 2013 la ley permite a los medios de comunicación cancelar sus deudas fiscales pendientes mediante la publicación o la difusión de publicidad institucional, en las condiciones que establezca el Presidente de la República. Este mecanismo de canje, en el que el Presidente dispone de un amplio margen de discrecionalidad para acordar condiciones más o menos ventajosas a los medios, puede condicionar el ejercicio de la libertad de expresión de los mismos. La MOE UE lo considera contrario a las normas internacionales y recomienda su derogación.1

Monitoreo de medios de la MOE UE

El análisis de la cobertura de la campaña electoral en los medios monitoreados por la MOE UE, revela un fuerte desequilibrio entre candidatos en favor de Juan Orlando Hernández. En la propaganda electoral pagada, Juan Orlando Hernández obtuvo una visibilidad mucho mayor (64%) que la de sus principales competidores: Salvador Nasralla, de la Alianza de Oposición (15%), y Luis Zelaya, del Partido Liberal (17%). Los demás candidatos no sobrepasaron en conjunto el 4%. En los programas de noticias, se observó también una presencia promedio del candidato del PNH del 44%, muy por encima del 21% de Salvador Nasralla, del 10% de Luis Zelaya y del 25% del resto de candidatos. Los medios privados y públicos realizaron esfuerzos para presentar los programas y actividades de los candidatos, si bien a menudo con un marcado sesgo a favor o en contra. Por su parte, la Televisión Nacional de Honduras (TNH) discriminó claramente a la Alianza de Oposición y a los partidos que la integran, que recibieron solamente el 6% de la cobertura en las noticias, frente al 36% del PNH y el 22% del PLH.

Participación de la mujer

La reforma de 2012 de la Ley Electoral estableció la plena aplicación del principio de plena paridad de hombres y mujeres para las elecciones de 2017. Sin embargo, el Reglamento del TSE que detalla las modalidades de aplicación del principio de paridad para los distintos niveles electivo limitó la alternancia efectiva entre hombres y mujeres en las planillas de candidatos a diputados, al exigirla solamente a partir de la tercera, cuarta o quinta posición según el número de diputados a elegir en la circunscripción. El Reglamento del TSE sí respeto la alternancia en las listas municipales, pero en la práctica los partidos optaron por situar a hombres en un 75,95% de los casos como candidatos a Alcalde, relegando abrumadoramente a las mujeres a las candidaturas para las vice alcaldías. Sólo 27 candidatas al Congreso, el 21,09% del total de sus miembros, han resultado electas, lo que supone un retroceso respecto a 2013 (25,7%). Estos porcentajes evidencian hasta qué punto el mecanismo de la alternancia impuesto por el TSE, aun respetando la paridad numérica en las listas, permite que los partidos posicionen mayoritariamente a hombres en puestos electivos de preferencia.

Recomendaciones

Como ya hiciera su predecesora tras las elecciones de 2013, la MOE UE, al final de este informe, somete a la consideración de los poderes del Estado, las autoridades electorales, los partidos políticos y la sociedad civil una serie de recomendaciones que pretenden contribuir, en la medida de lo posible, a la mejora de futuros procesos electorales en Honduras. Algunas de las recomendaciones formuladas en 2013, como las referidas al establecimiento de techos de gasto y la adopción de medidas de transparencia de la financiación de las campañas electorales, o a la prohibición de la difusión de propaganda institucional durante la campaña electoral se han plasmado en nuevas leyes. Igualmente, el TSE ha implementado programas dirigidos a la facilitación de la participación de personas con discapacidades y ha divulgado campañas de información al votante en lenguas indígenas y afro hondureñas.

Otras, sin embargo, no generaron un consenso suficiente entre las fuerzas políticas o no llegaron a ser planteadas. De entre estas, destacan la conveniencia de llevar a cabo una depuración y actualización de los datos del RNP (que son la base del censo electoral), o la introducción de medidas correctoras de los fuertes desequilibrios en la cobertura informativa de las campañas electorales de los diferentes candidatos. El informe incluye además, entre otras recomendaciones, la adopción de reformas legislativas tendentes a reforzar la independencia del ente regulador de los medios de comunicación - cuyos magistrados son elegidos actualmente por el Presidente de la República sin la intervención del Congreso - y a mejorar las condiciones para el ejercicio de la libertad de expresión de los periodistas, potencialmente amenazada por la adopción reciente de algunas disposiciones regresivas en la materia. La misión recomienda igualmente la adopción de un nuevo reglamento que garantice la alternancia efectiva entre hombres y mujeres en las planillas de candidatos al Congreso Nacional, en consonancia con el principio de paridad consagrado por la Ley Electoral.