- El Banco Mundial ha venido ampliando progresivamente el apoyo que brinda a proyectos de protección social en América Latina y el Caribe, y entre los ejercicios de 2019 y 2023 benefició con su financiamiento a 73 millones de personas.
- Entre 2017 y 2022, se sumaron medio millón de niños al programa de Asignación Universal por Hijo de Argentina. A diciembre de 2020, las mujeres constituían más del 90% de los 2,4 millones de beneficiarios que recibían transferencias.
- Entre 2017 y 2022, en la República Dominicana, más de 30.000 jóvenes de hogares inscritos en el programa de transferencias monetarias condicionadas (TMC) completaron cursos de capacitación, y el 70% de los participantes fueron mujeres. ·
- Desde 2021, en el departamento de Grand’Anse, Haití, en el marco de un programa de protección social se otorgan mensualmente transferencias monetarias no condicionadas a 22.400 hogares muy vulnerables (el 20% de la población). Dicho programa se amplió para brindar una respuesta de emergencia a otros 3.000 hogares afectados tras el terremoto de 2021 y las inundaciones de 2023.
Sinopsis
En las últimas dos décadas, la mayoría de los países de América Latina y el Caribe han puesto en marcha programas de asistencia social y reforzado los existentes con el objeto de abordar desafíos regionales de larga data relacionados con la pobreza, la desigualdad, la falta de resultados en el desarrollo del capital humano y la vulnerabilidad de los pobres frente a las crisis. El Banco Mundial y otros asociados para el desarrollo han acompañado a los Gobiernos en la tarea de implementar diversos programas adaptados a sus circunstancias y prioridades, elaborar sistemas de prestación de servicios para llegar a los más pobres, y evaluar rigurosamente el impacto. Con el tiempo, se ampliaron el alcance y el presupuesto de la mayoría de los programas para abarcar iniciativas más ambiciosas, como trabajar para garantizar el acceso a programas de asistencia social para todas las personas elegibles y complementar las transferencias monetarias con servicios complementarios para el desarrollo en la primera infancia y la inclusión económica.
Mis padres no tuvieron una vida fácil y siempre lucharon para que yo pudiera tener una vida mejor. Mi sueño es tener una casa y una familia. Por eso trabajo, y siento que cada vez estoy más cerca de lograrlo. Creo que la Asignación Universal por Hijo fue parte de mi vida y del camino que me trajo hasta acá.
- Leonardo, beneficiario de la Asignación Universal por Hijo, Argentina
DESAFÍO
Altos niveles de pobreza exacerbados por las brechas de capital humano y de acceso a la protección social
A principios de la década de 2000, la región de América Latina y el Caribe encaró múltiples desafíos para mejorar el bienestar de los pobres y prevenir el ciclo intergeneracional de desventaja. La tasa de pobreza (medida utilizando la línea de pobreza de USD 5,50 al día, paridad de poder adquisitivo en dólares de 2011) era preocupantemente alta, dado que superaba el 40% en toda la región y el 30% en muchos países de ingreso mediano.
Era esencial abordar las causas estructurales subyacentes de la pobreza. Por ejemplo, incluso cuando las escuelas eran accesibles, los niños pobres a menudo no accedían a la educación debido a los costos de los suministros, al transporte y a la necesidad de que contribuyeran a las tareas domésticas y a los ingresos. Del mismo modo, estos obstáculos impedían que los niños se beneficiaran de los servicios de atención médica. De hecho, un factor clave detrás de la desigualdad fue el acceso desigual a la educación. Incluso en países como Perú, que habían logrado importantes avances en la reducción de la pobreza, los resultados de desarrollo humano, como las tasas de malnutrición crónica infantil, siguieron siendo preocupantes.
Más de la mitad de la fuerza laboral de la región trabajaba en el sector informal y no tenía acceso a la seguridad social. En la mayoría de los países, los programas de asistencia social eran escasos, específicos y fragmentados, y mostraban deficiencias en su diseño y focalización. Además, el crecimiento económico y la prosperidad se veían amenazados por desastres frecuentes y costosos, y las deficiencias de los sistemas de protección social hacían que muchos países no estuvieran preparados para responder con eficacia.
En las dos décadas siguientes, con el apoyo del Banco Mundial, muchos países de la región fueron pioneros y perfeccionaron constantemente programas emblemáticos de transferencias monetarias, sobre todo condicionadas. Estos programas fueron de los primeros en su tipo que se crearon e implementaron a nivel mundial y sirven como modelo para intervenciones a gran escala destinadas a abordar estos desafíos generalizados.
ENFOQUE
La política de protección social de la región ha evolucionado a lo largo del tiempo. A partir de principios del siglo xx, la mayoría de los países de América Latina y el Caribe comenzaron a establecer sistemas de seguridad social, pero hicieron relativamente poco en materia de asistencia social. Esta situación comenzó a cambiar a fines de la década de 1990 en respuesta a las crisis y a la aplicación de reformas estructurales. Los programas emblemáticos pioneros de Brasil, Colombia y México abrieron el camino, y con el tiempo se ampliaron para incorporar otros servicios, como los relacionados con el desarrollo en la primera infancia, la educación de adultos, la capacitación laboral y la inclusión productiva rural. Durante las primeras dos décadas del siglo xxi, la política regional dejó de estar orientada a crear programas fundacionales sólidos que llegaran a los beneficiarios de manera confiable y transparente, y se centró en abordar las brechas de cobertura y avanzar hacia un enfoque sistémico. Este enfoque apunta a integrar programas que se apoyen y refuercen mutuamente, sobre todo en materia de inclusión económica, con el propósito de ayudar a los beneficiarios a salir de la pobreza. En tal sentido, la creación de registros sociales y el mejoramiento constante de los existentes han sido fundamentales en varios países.
Recursos financieros para respaldar programas de transferencias monetarias, complementados con la generación y el intercambio de conocimientos
Hasta la fecha, los proyectos del Banco Mundial, que comenzaron con un préstamo otorgado a Colombia en 2001, han respaldado programas de transferencias monetarias por un total de casi USD 14.300 millones en 22 países, entre ellos Brasil, Argentina, México, Colombia, Perú, Ecuador y varios países del Caribe, que representan aproximadamente la mitad de los países de la región. En 2024, la cartera activa de préstamos asciende a USD 2400 millones repartidos en nueve países. Estos programas se adaptan a las necesidades específicas de cada país. Por ejemplo, mientras muchos se han centrado en las TMC, Argentina ha dado prioridad a las asignaciones universales por hijo y Perú, entre otros, se ha enfocado en integrar las transferencias monetarias con servicios adicionales. El apoyo también se ha centrado en mejorar la infraestructura con las que se implementan estos programas, como los registros sociales y los sistemas de pago e información, echando mano de la tecnología. Además, el Banco Mundial ha contribuido a evaluar la eficacia de estos programas promoviendo la inclusión de evaluaciones de procesos, controles aleatorios, auditorías y evaluaciones de impacto en los proyectos, y brindando apoyo técnico.
El enfoque se corresponde con las esferas de acción identificadas en la estrategia mundial de protección social del Banco Mundial y es coherente con la visión de hacer realidad progresivamente la protección social universal, priorizar a los más necesitados y abordar los mayores riesgos no cubiertos a través de políticas y programas integrados. En la estrategia se destaca la importancia de la capacidad institucional, en particular de sistemas sólidos de prestación de servicios orientados a permitir una aplicación eficaz.
Como complemento de sus considerables recursos financieros, el Banco Mundial apoyó a los países de la región proporcionándoles apoyo técnico y analítico. Desde mediados de la década de 2000, también ha promovido el intercambio de conocimientos organizando conferencias sur-sur sobre programas de TMC y conformando una comunidad de práctica integrada por los primeros cinco países en adoptar las transferencias monetarias: Brasil, Chile, Colombia, El Salvador y México. Los gerentes de programas de TMC de los países clientes y miembros del personal del Banco Mundial se reunían periódicamente como parte de la comunidad de práctica para intercambiar experiencias y analizar los desafíos que planteaba la ejecución de los programas. Dicha comunidad se convirtió en un modelo para una iniciativa similar respaldada por el Banco Mundial en África. Asimismo, los servicios analíticos y de asesoría han contribuido a la evolución y el perfeccionamiento de estos programas para aumentar su eficacia.
RESULTADOS
A principios de la década de 2010, el Banco Mundial respaldaba programas de TMC en 10 países de América Latina y el Caribe que beneficiaban a 22 millones de hogares. Entre los ejercicios de 2019 y 2023, la cobertura se amplió y alcanzó 73 millones de beneficiarios en ocho países. En la región hay ejemplos de los diversos enfoques que los países utilizaron para lograr impactos. A través del Proyecto de Protección y Promoción Social Integrada, el Banco Mundial ayudó a la República Dominicana a subsanar las deficiencias en la cobertura de los receptores pobres de TMC. En total, casi 150.000 hogares (que representaban a casi 500 000 personas) pasaron a ser beneficiarios de transferencias relacionadas con la obligación de realizar consultas médicas, y casi 273.000 estudiantes recibieron transferencias relacionadas con la obligación de asistir a la escuela. Alrededor de 150 000 personas obtuvieron acceso a seguros de salud subsidiados, y más de 30.000 jóvenes de hogares beneficiarios de TMC, el 70% de los cuales eran mujeres, recibieron formación profesional y asistencia en la búsqueda de trabajo.
Joven trabajadora de República Dominicana
En Honduras, uno de los países más pobres y desiguales de la región, los créditos de la Asociación Internacional de Fomento (AIF), que entre 2010 y 2018 ascendieron a un total de USD 77 millones, contribuyeron a la creación de un programa nacional de TMC, en cuyo marco los niños en edad escolar debían asistir a la escuela y los niños menores de 5 años debían recibir atención preventiva de salud. El apoyo del Banco Mundial ayudó a elaborar un mecanismo que focalizó de manera eficiente las transferencias en los hogares más vulnerables y pobres del país, incluidas las comunidades indígenas. Las evaluaciones del impacto demostraron que la pobreza se redujo un 8%, la cantidad de niños que trabajan disminuyó un 20% y la matrícula escolar aumentó entre un 7% y un 10%.El programa también mejoró el seguimiento del crecimiento infantil en un 11%:solo el 9% de los niños participantes tenía un peso inferior al normal (frente al 35% de los que no participaban). Los beneficiarios también se mostraron más dispuestos a realizar mejoras en sus viviendas, lo que fortaleció su resiliencia frente a las inundaciones y otros peligros relacionados con el clima. El programa también empoderó a las mujeres beneficiarias aumentando su participación en las decisiones relativas a la crianza de los hijos y el presupuesto familiar.
En 2021, Haití puso en marcha, con el apoyo del Banco Mundial, un nuevo programa emblemático de protección social de transferencias monetarias no condicionadas (Klere Chimen).En el marco de dicho programa, se otorgan transferencias monetarias mensuales a 22.400 hogares muy vulnerables (el 20% de la población) en Grand’Anse, un departamento rural muy expuesto a los desastres naturales y a la pobreza, incluida la inseguridad alimentaria. El programa se amplió para brindar una respuesta de emergencia a otros 3.000 hogares afectados tras el terremoto de 2021 y las inundaciones de 2023.
A partir de 2016, el Gobierno de Argentina, con el apoyo del Banco Mundial, mejoró la gestión de la Asignación Universal por Hijo (AUH), un programa de transferencias monetarias con corresponsabilidades en las áreas de salud y educación para niños cuyos padres están inactivos o desempleados, o son trabajadores informales de bajos ingresos. El Proyecto de Protección de Niños y Jóvenes redujo las brechas en la cobertura ocasionadas por la falta de datos oficiales completos y las deficiencias a la hora de verificar el cumplimiento de las corresponsabilidades, lo que afectó a los niños indocumentados y a otros niños vulnerables. Los protocolos y los programas informáticos facilitaron el intercambio de datos entre el organismo de seguridad social y los registros civiles nacionales y provinciales.
Las actividades de extensión sobre el terreno en barrios urbanos marginados, comunidades indígenas y zonas remotas complementaron las estrategias basadas en la tecnología. En 2018, la introducción de una aplicación móvil permitió a los beneficiarios de la AUH presentar con facilidad los documentos necesarios, como certificados de nacimiento y comprobantes de cumplimiento de las corresponsabilidades de salud y educación. Un sistema recientemente integrado permitió eliminar los retrasos en los pagos y facilitó la resolución de los casos identificando los motivos de inadmisibilidad. A enero de 2023, la cantidad de beneficiarios de la AUH había aumentado de 3,8 millones a 4,3 millones.
En promedio, de 2017 a 2019, el programa de AUH ayudó a reducir en 4 puntos porcentuales la pobreza extrema entre sus beneficiarios. También sentó las bases para otras iniciativas gubernamentales en materia de protección social, atención de la salud y educación. En la segunda mitad de 2020, durante la pandemia de COVID-19, las mejoras al programa de AUH permitieron reducir a la mitad la pobreza extrema dentro del grupo demográfico previsto. Estos avances también contribuyeron a mejorar la retención escolar y las tasas de asistencia a la escuela, especialmente entre los adolescentes.
En 2001, Colombia fue uno de los primeros países de la región en recibir apoyo del Banco Mundial para un programa de transferencias monetarias. En total, el programa de TMC Familias en Acción se vio respaldado por tres proyectos (el Proyecto de Protección del Capital Humano, el Proyecto de Redes de Protección Social y el Proyecto de Apoyo a la Segunda Fase de la Ampliación del Programa de Transferencias Condicionadas Familias en Acción) y comenzó como un proyecto piloto en 22 municipios. Cuando se cerró el tercer proyecto, en 2011, el programa se había expandido por todo el país y beneficiaba a 2,7 millones de familias. Si bien ha sido discontinuado, produjo resultados positivos mientras estuvo vigente. Por ejemplo, un examen de sus impactos a largo plazo mostró que los niños beneficiarios alcanzaron mayores niveles de escolaridad y resultados de aprendizaje, y que sus probabilidades de completar la escuela secundaria aumentaron entre un 4% y un 8%. Los niños que habían participado desde una edad temprana exhibieron mejoras en los indicadores referidos al estado nutricional y el desarrollo cognitivo. El programa redujo el trabajo infantil y aumentó en 2,5 puntos porcentuales la probabilidad de que las jóvenes de zonas rurales consiguieran un empleo formal.
Además de proporcionar financiamiento, el Banco Mundial ha apoyado reformas en materia de transferencias monetarias prestando servicios analíticos y de asesoría.Este apoyo ha sido particularmente notable en el caso del emblemático programa de Brasil Bolsa Família. Cuando dicho programa se diseñó, en 2005, la labor analítica del Banco Mundial orientó los sistemas de focalización, seguimiento y evaluación correspondientes. Posteriormente, en 2019, el Banco respaldó las evaluaciones de impacto, analizó los programas laborales destinados a ayudar a los beneficiarios a “graduarse” del programa y evaluó las propuestas para reformarlo. El Gobierno tomó como base para la toma de decisiones un modelo elaborado por el Banco Mundial en el que se simuló el impacto que la implementación de posibles reformas al programa tendría en la pobreza, la equidad y la focalización. Más recientemente, los análisis del Banco Mundial orientaron varias políticas: las reglas para salir del programa Bolsa Família (2021); la introducción de un componente de ahorro para los beneficiarios del programa que obtengan un empleo formal, y el diseño de recompensas financieras por la excelencia en la educación. Un estudio que mostró la limitada capacidad de ahorro de los hogares beneficiarios del programa y el uso frecuente de productos financieros costosos llevó al Gobierno a incluir la educación financiera como una actividad complementaria. En otro análisis se respaldó la ampliación del programa y, en términos más generales, del Ministerio de Desarrollo Social, a áreas críticas emergentes, como la respuesta en zonas afectadas por desastres (2023) y las condicionalidades educativas para los grupos etarios de menores de 6 años y mayores de 18. En 2022, las enseñanzas que se documentaron a partir de la respuesta adoptada por Brasil frente a la COVID-19 en el ámbito de la protección social orientaron a otros países y contribuyeron a mejorar la verificación y el control de las declaraciones de ingresos de los beneficiarios del programa. Más recientemente, en 2023, un perfil de los trabajadores pobres de Brasil, incluidos los beneficiarios del programa, sirvió de guía para diseñar programas de inclusión económica.