El terremoto del 13 de Enero de 2001: Impacto socioeconómico y ambiental

Comisión Económica para América Latina y el Caribe
Sede Subregional en México
Distr. LIMITADA

LC/MEX/L.457
21 de febrero de 2001

ORIGINAL: ESPAÑOL

ÍNDICE

RESUMEN
PRESENTACIÓN
I. CONSIDERACIONES GENERALES

  • 1. Antecedentes
  • 2. La misión
  • 3. Descripción del fenómeno
  • 4. La población afectada
  • 5. Acciones para atender la emergencia

    a) Las acciones gubernamentales
    b) La Cruz Roja Salvadoreña y otras organizaciones de la sociedad civil
    c) La cooperación internacional

II. ESTIMACIÓN DE LOS DAÑOS
  • 1. Sectores sociales

    a) Vivienda y asentamientos humanos
    b) Salud y saneamiento
    c) Educación, deportes y cultura

  • 2. Sectores productivos

    a) Agropecuario y pesca
    b) Industria, comercio, servicios y turismo

  • 3. Infraestructura

    a) Electricidad e hidrocarburos
    b) Agua potable y saneamiento
    c) Transporte y telecomunicaciones

  • 4. Medio ambiente

    a) Introducción
    b) Situación ambiental de El Salvador
    c) El impacto del terremoto sobre el medio ambiente
    d) Valoración económica de los daños ambientales

  • 5. Recapitulación de los daños
III. EFECTOS MACROECONÓMICOS
  • 1. Resumen de los daños
  • 2. La situación antes del terremoto

    Rasgos generales

  • 3. Proyecciones para el 2001 después del terremoto
  • 4. Política fiscal y finanzas del gobierno central
  • 5. El impacto sobre el empleo

    a) Impacto global
    b) Impacto por sectores

IV. ELEMENTOS PARA LA RECONSTRUCCIÓN
  • 1. Algunos lineamientos estratégicos
  • 2. La estrategia nacional
  • 3. Algunos conceptos para la reconstrucción

    a) Hacia una adecuada gestión ambiental: líneas de acción recomendadas
    b) Estrategias para la recuperación de empleos
    c) Vivienda y asentamientos humanos: lineamientos para la reconstrucción
    d) Vulnerabilidad y marco para generación de proyectos

RESUMEN

El presente estudio responde a la solicitud hecha a la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) por el Gobierno de la Rep=FAblica de El Salvador a fin de contar con una evaluación global de los efectos del terremoto que el pasado 13 de enero de 2001 afectó de manera muy importante una muy amplia proporción del país. Los efectos de este trágico evento se hicieron sentir en su economía, la sociedad y sobre el frágil medio ambiente, agravando condiciones preexistentes de vulnerabilidad en los tres ámbitos.

Para la realización de este trabajo se contó con la colaboración de las autoridades nacionales, diversas instituciones nacionales, municipales y locales y empresas de servicios p=FAblicos, organizaciones no gubernamentales (ONG) y de los medios académico y científico. Se contó con el apoyo de instituciones y agencias del sistema de las Naciones Unidas, particularmente el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) la Organización para la Agricultura y la Alimentación (FAO), la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la Organización Panamericana de la Salud/Organización Mundial de la Salud (OPS/OMS), el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). Asimismo se unieron a la evaluación entidades regionales centroamericanas: el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), el Consejo de Integración Social (CIS) y la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD).

La suma total de los daños y pérdidas ocasionados por el terremoto del 13 de enero de 2001 en El Salvador ha sido estimada en 1,255.4 millones de dólares. La cuantificación se apega a la metodología desarrollada por la CEPAL y establece la magnitud de los daños directos e indirectos, eval=FAa los consecuencias de tipo macroeconómico e intenta cuantificar el efecto diferencial para los departamentos afectados y el país en su conjunto. Los resultados presentados son estimaciones propias de la misión y reflejan la información disponible al momento de la misma.

Dichos resultados evidencian que, por la magnitud del desastre sufrido, al sumarse a otros factores preexistentes de vulnerabilidad, se afecta el potencial de crecimiento y desarrollo del país en su conjunto en el corto y mediano plazos. La atención a la emergencia y la reconstrucción necesaria rebasan la capacidad del gobierno nacional y de las autoridades locales (departamentales, municipales, cantonales) de enfrentar las consecuencias del desastre, sobre todo si se desea reducir en el futuro el impacto de eventos similares y avanzar en un proceso de mitigación de la elevada vulnerabilidad que caracteriza al país frente a fenómenos tanto de tipo sísmico y vulcanológico como hidrometeorológico. El país requiere una mejorada gestión del riesgo descrito en el marco de un proceso de cambio en su gestión ambiental.

Se espera que esta valoración aporte al gobierno nacional así como a las autoridades locales (al nivel departamental y municipal), a los agentes económicos privados, a ONG y a la comunidad internacional preocupada por asistir al proceso de la reconstrucción y desarrollo de El Salvador, elementos para establecer prioridades nacionales y locales que permitan redinamizar las zonas afectadas y retomar el desarrollo dinámico del país en su conjunto en los aspectos económico, social y ambiental en un marco de gestión apropiada del riesgo y reducción de la vulnerabilidad. Se aportan para ello elementos para la formulación de programas y de proyectos que sienten bases de menor vulnerabilidad en lo físico y ambiental y una mayor sostenibilidad y estabilidad en lo económico y social como parte de la reconstrucción.

Se pone énfasis en el carácter limitado de una valoración que fuese puramente económica y se destaca que en la reconstrucción habrán de incorporarse elementos de tipo social que contribuyan a paliar el sufrimiento que enfrentaron n=FAcleos de población ya deprimidos por efecto de las condiciones de pobreza en las zonas rurales más apartadas del desarrollo nacional, y las condiciones internacionales que impactan las condiciones de la actividad cafetalera en especial. Por ello se desea resaltar la necesidad de inversiones social-productivas, con criterios de sustentabilidad económica, ambiental y social, de gobernabilidad y de equidad de género incrementada. Es decir, que se preste especial atención y dedicación prioritaria a los aspectos de mitigación de la vulnerabilidad, evitando incrementar los riesgos ante eventos como éste, que es recurrente dado el carácter geomorfológico del país en su conjunto; a la vez que se fomente una integración social mayor entre los distintos grupos sociales y se potencie la competitividad de las actividades rurales, tanto respecto del resto del país como frente a los mercados mundiales, reforzándose los esfuerzos de diversificación productiva, el aporte de mayor valor agregado en las actividades rurales y la creciente incorporación de actividades de servicios. La consideración de estos elementos junto con la asignación de recursos a la reconstrucción y reposición del acervo perdido en términos de infraestructura física contribuirá a mejorar las condiciones de sustentabilidad y reducción de la vulnerabilidad del proceso de desarrollo del país.

Destaca el sufrimiento y daño ocasionados por el desastre a la población salvadoreña, que ha evidenciado la fortaleza y el espíritu de lucha y empuje que le es característico, de manera que cabe ver con optimismo la oportunidad que se presenta de emprender la reconstrucción con criterios y valores renovados, asumiendo en el proceso reformas institucionales, legales y estructurales en los diversos sectores que reduzcan la vulnerabilidad económica, social y ambiental. Elemento importante de tales reformas será que se eleve la capacidad de ahorro, inversión y gestión de los grupos poblacionales afectados y del país frente a la reconstrucción.

Una elevada proporción de la población salvadoreña - el 18.3% - quedó afectada directamente por el terremoto. Seg=FAn estimaciones parciales, alrededor de la mitad de ésta perdió su casa, y el resto vio afectadas temporal o permanentemente sus fuentes de ingreso, al colapsarse en muchas comunidades la vida económica, al perderse escuelas y centros religiosos, al quedar aislados y con los servicios básicos suspendidos y, en general, al tenerse que volcar a las labores de emergencia en situaciones muy dramáticas. La afectación de la vida cotidiana evidentemente cobró distintos matices y características en el ámbito urbano y rural (mucho más castigado este =FAltimo) entre hombres y mujeres. Estos datos adquieren una mayor relevancia si consideramos que la jefatura femenina abarca el 28.2% del total de los hogares del país.

De la cantidad mencionada como total de daños (1,255.4 millones de dólares), el 60% (753 millones) corresponde a daños directos, en tanto el 40% restante (502 millones) se refiere a daños o pérdidas indirectas. Dicho de otra forma, la mayor parte del daño ocurrió sobre los acervos del país, y el resto en los flujos económicos que tendrán lugar principalmente a lo largo del año 2001, pero también en los venideros. El monto total de los daños se desglosa en la forma siguiente, de acuerdo con el tipo de daño o pérdida:

Tipo de daño
Millones de dólares
Pérdidas de acervo
840
Pérdidas de producción
61
Mayor gasto y menores ingresos
354

El mayor daño se concentró en la infraestructura física y equipamiento (67%), seguido por el aumento en costos y la disminución de ingresos de algunos servicios (28%), y - en menor medida - en la producción (5%). El daño fue mayor en el sector privado (823 millones y el 66%) que en el p=FAblico (438 millones y el 34%), con las implicaciones consiguientes para la reconstrucción.

La distribución del daño total entre los sectores que fueron afectados resulta de interés para sacar algunas conclusiones relevantes: los principales sectores afectados fueron los sociales (el 40% del daño total con 472 millones), seguidos de cerca por el daño en la infraestructura (un 32%, 398 millones), los sectores productivos (20%, 275 millones), el medio ambiente (5%, 68 millones) y otros daños y costos que alcanzan 43 millones.

Si bien el monto total del daño ocasionado por el fenómeno natural (1,255 millones de dólares) es en sí mismo una suma elevada, es preciso relativizarla para comprender en mejor forma su impacto sobre la sociedad y economía salvadoreñas. Dicha cifra equivale a un 9.5% del PIB del país en el año pasado, lo que podría considerarse como una magnitud relativamente moderada. Tal comparación, sin embargo, no se compadece con la dimensión de la tragedia sufrida por El Salvador. Téngase en cuenta en ese sentido que la mayor proporción de los daños que han afectado a los sectores sociales referidos tiene una clara concentración a los estratos poblacionales de menores ingresos.

Por otra parte, al analizar la distribución espacial del daño también puede comprenderse mejor la magnitud del impacto sobre la población. Es posible afirmar que los departamentos más afectados - expresado en términos de la relación entre daño total y el PIB departamental - fueron San Vicente (35%), La Paz (21%) y Usulután (19%). La magnitud del daño en estos departamentos es, sin lugar a dudas, muy significativa por cuanto el daño total representa en ellos entre una quinta y una tercera parte del producto. Los daños del terremoto se concentraron en áreas geográficas de mayor desarrollo relativo en el país, de manera que la población afectada acusaba - en términos muy generales - capacidades menos reducidas para recuperarse que las de los habitantes de los departamentos donde existe mayor pobreza (Ahuachapán, Cabañas, Morazán, y La Unión). De esa forma, la pérdida en desarrollo humano no afectó directamente a los departamentos donde se concentra la mayor pobreza.

Adicionalmente, cabe señalar el hecho de que el desastre provee la oportunidad para enfrentar la reconstrucción de los acervos destruidos o dañados introduciendo medidas de mitigación que permitan a los afectados disponer de vivienda y medios de producción e ingreso menos frágiles ante eventos naturales extremos que se produzcan el futuro.

La reconstrucción hará necesario concentrar los recursos que el gobierno destina al desarrollo en aquellos departamentos que resultaron más afectados y que coinciden parcialmente con las zonas donde se estaban realizando las mayores inversiones p=FAblicas. Ello podría traer consigo un retraso en la solución de los problemas de pobreza en las regiones de menor desarrollo relativo.

El terremoto del 13 de enero originó daños con características muy especiales, entre las que destacan:

- Dos tercios del daño corresponden al sector privado;

- El dislocamiento y la destrucción de la infraestructura de transporte por carretera aumentan en forma significativa los costos de operación y alteran la circulación de bienes y personas tanto internas como regionales;

- La afectación significativa de la vivienda y los asentamientos humanos, especialmente en zonas urbanas de pequeño tamaño y en las áreas rurales, agravan los déficit preexistentes;

- El daño en los servicios p=FAblicos de salud y educación, con el consiguiente retraso en los esfuerzos que venía realizando el país en estos sectores;

- La destrucción de la producción y las existencias de las micro, pequeñas y medianas empresas agropecuarias, industriales y comerciales, deja relativamente incólume a la gran empresa de los mismos sectores;

- El daño significativo al medio ambiente, al perderse amplias extensiones de tierras por deslaves, y al quedar desestabilizadas numerosas laderas;

- La concentración considerable de la magnitud del daño en los departamentos ubicados a lo largo del litoral costero principalmente; con pérdidas significativas tanto en su valor por habitante como en su relación con el PIB de dichas entidades.

Sin embargo, el daño descrito debe ser considerado también en otros contextos. En primer lugar, la destrucción de los acervos representa casi una tercera parte de la formación anual bruta de capital fijo en el país, lo que subraya el esfuerzo que será necesario para su reposición. Ello va acompañado del hecho de que los acervos tendrán que reponerse a costos notablemente más altos que los valores que tenían al momento del desastre. Se estima que se precisará una inversión cercana a los 1,500 millones de dólares para ello, lo que contrasta con una capacidad limitada en el sector de la construcción, aun cuando exista en la actualidad alguna capacidad ociosa. Todo ello hace prever que se precisará un período de tres a cinco años para reponer todos los acervos perdidos, y que la población habrá de soportar condiciones desmejoradas a lo largo de dicho período.

En segundo lugar, los daños en infraestructura de transporte están imponiendo mayores tiempos y recorridos para el desplazamiento tanto de la carga como de las personas (220 millones de dólares), que eventualmente tendrán que ser absorbidos por la población usuaria, con el consiguiente efecto sobre el índice del costo de vida. Igualmente, los costos imprevistos en que está incurriendo el gobierno - si bien apoyados por la comunidad internacional - habrán de resultar en un mayor déficit de sus finanzas.

En tercer lugar, si bien las pérdidas en producción representan menos del 3% de las exportaciones del país, lo que daría la impresión de que la capacidad productiva del país está virtualmente intacta, una buena fracción de la producción perdida se refiere a las pérdidas de la micro y pequeña empresa cuyo destino es el consumo interno, lo que - además de la pérdida de ingresos en esos sectores poblacionales, un elevado porcentaje de los cuales corresponde a mujeres - puede originar un desabastecimiento interno de diferentes productos, que será preciso importar para abastecer la demanda.

En cuarto lugar, existen costos originados por el desastre ocurrido en El Salvador que tienen efectos sobre la integración centroamericana, con lo cual la tragedia adquiere también un alcance regional. A este respecto, cabe señalar que los cortes ocasionados por el sismo en la Carretera Panamericana están haciendo necesario que el tráfico de carga y personas adopte rutas alternas de mayor longitud, con el consiguiente retraso y más elevado costo de transporte para el comercio intrarregional. Además, se han venido produciendo cancelaciones por parte de turistas extranjeros en toda la región centroamericana. La estrategia regional de transformación y modernización que los países centroamericanos presentarán a la comunidad internacional, con el propósito de buscar socios para la reducción de la pobreza, deberá verse ligeramente alterada para brindar mayor prioridad al tema de la reducción de las vulnerabilidades y el impacto de los desastres, sin que ello disminuya el atractivo centroamericano para las inversiones.

El Salvador enfrenta la emergencia nacional a raíz del terremoto del 13 de enero de 2001 inmerso en un proceso de cambio económico y político de cara a los desafíos del siglo XXI. El país fue capaz de poner fin al conflicto armado por medio de los Acuerdos de Paz en 1992, y ha avanzado en la consolidación del proceso democrático en un modelo de apertura y de economía de mercado. De esta manera, tiene ante sí los retos de la globalización (apertura externa) y la descentralización (apertura interna). Dada la magnitud y extensión del sismo, los aspectos de apertura interna tales como la gestión territorial y el desarrollo económico local adquieren más importancia que nunca.

Por todo lo anterior se concluye que una economía pequeña y abierta como la salvadoreña enfrenta - producto del terremoto - un desequilibrio fiscal por el incremento de gastos aunado a las necesidades de importación, especialmente para la reconstrucción. Estos posibles desequilibrios internos y externos trasladarían el ajuste al mercado de trabajo generando pérdidas de empleo adicionales al menos que se cuente con el apoyo y financiamiento de la comunidad internacional. El componente concesional de esta cooperación habría de ser tal que evitara elevar la fragilidad externa del país por el incremento de su deuda externa.

Es posible anticipar una disminución en el ritmo de crecimiento de la economía. Claramente, la magnitud de este cambio estará en función de la naturaleza de las tareas de reconstrucción y de los niveles de gasto p=FAblico y de inversión destinada a esas tareas. Dependiendo del tamaño y carácter de estos esfuerzos el proceso puede impulsar un auge de sectores como el de la construcción, el cual ha padecido un estancamiento en los =FAltimos años. Asimismo, los sectores productivos pueden aprovechar una oportunidad de expansión y crecimiento, la cual tendrá, en el corto plazo, efectos previsibles en las cuentas del sector externo. En general, para 2001, el crecimiento del PIB real podría situarse entre el 3.5% y el 4%; la inflación interna podría oscilar entre 3.5% y 4% y el déficit del sector p=FAblico no financiero podría alcanzar 4% del PIB. Un crecimiento de 4% para 2001 es factible si, como parte de las tareas de reconstrucción, el sector construcción es capaz de absorber un valor mínimo de 150 millones de dólares adicionales. Cualquier nivel de inversión inferior impondría severas restricciones al crecimiento y trasladaría la carga a sectores como el agropecuario, industria manufacturera o pequeños comercios, los cuales, en las condiciones actuales, no serían capaces de impulsar una recuperación más acelerada, por lo que no se lograría un ritmo superior al mostrado en los =FAltimos tres años.

En el gráfico se muestra la brecha en el crecimiento económico que se generaría por el impacto del terremoto. La velocidad de cierre de esta brecha puede darse debido a los niveles de gasto e inversión que se programen realizar en los próximos 3 a 5 años y seg=FAn el monto de financiamiento interno y externo disponible para atender las necesidades de rehabilitación y reconstrucción.

Las condicionantes internas y externas en términos de recursos fiscales y financieros locales, así como de capacidad de absorción y gestión de nuevas inversiones, hace necesaria, por una parte, la definición de prioridades, objetivos y una estrategia para la reconstrucción que, a fin de ser efectiva, se basa en ser derivada y asumida por los propios afectados. Por otra parte, sin el complemento de la cooperación internacional, tanto técnica como financiera, adicional a la que actualmente recibe resultará más difícil y costoso para el país recuperarse de la dura prueba que significa el desastre, y se verá obligado a postergar importantes iniciativas emprendidas antes del desastre.

Estos factores, al ser tomados adecuadamente en cuenta en la formulación de la estrategia, programas y proyectos de reconstrucción, permitirán que se sienten bases más sólidas y positivas para el desarrollo regional en condiciones de menor vulnerabilidad, con acciones de mitigación en la comunidad y participación de los actores locales en el proceso.

El conjunto de iniciativas propuestas constituye una ordenación de proyectos de inversión que, en la presente etapa, se han desarrollado al menos al nivel de perfil, con el fin de aportar antecedentes suficientes acerca de sus objetivos, alcances, resultados esperados, actividades y tareas a realizar, inversiones a comprometer, financiamiento esperado, y características especiales de cada iniciativa.

La composición, por sectores de tales proyectos, que alcanzan un monto de 1,278,535,004 dólares, es el siguiente, en términos porcentuales:

Sector agropecuario
10.4
Sector agua potable y saneamiento
1.6
Sector educación
3.4
Sector industria y comercio
4.9
Sector medio ambiente
7.9
Sector patrimonio histórico cultural
0.2
Sector salud
18.3
Sector transporte
8.3
Sector turismo
0.1
Sector vivienda
44.9

Este listado no es exhaustivo ni marca órdenes de prioridad o preferencia. Será a partir del planteamiento oficial sobre la reconstrucción y las propuestas de estrategias y políticas que presente el país que estos proyectos cobrarán su dimensión real de factibilidad e importancia. Cabe señalar que para ello se requiere reforzar la capacidad técnica de formulación de proyectos a muy corto plazo.

La priorización de los proyectos dará el contenido concreto a la estrategia y los programas de rehabilitación y de reconstrucción cuya ejecución conducirá, en primer lugar, al mejoramiento de las condiciones de vida de la población afectada, a la recuperación de pérdidas físicas y económicas ocasionadas y también a la reducción de los costos indirectos; luego, a una clara mejoría de los estándares de diseño y localización prevalecientes antes de que ocurriera el citado fenómeno. Ello, finalmente, permitirá al país retomar la senda de crecimiento, en un marco de renovada participación social, equidad incrementada y condiciones de competitividad mayor y vulnerabilidad reducida.

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